岳阳市副市长：20多个部门难管好一块湿地

作为湿地资源最为丰富的省份之一，湖南的前行与困惑可视为全国湿地保护的一个观察样本

九龙治水各自为政法规打架

20多个部门难管好一块湿地

◆本报记者陈彬

一块湿地，可以涉及到多少家政府部门？

至少20家。

这是湘声报记者在采访中得到的答案。

湖南有湿地保护面积1059万多亩，其中包括3处国际重要湿地、18处省重要湿地，并建立了数十处国家湿地公园、湿地自然保护区。虽然全省的湿地保护率高于全国平均水平，而且涉及那么多家政府部门在管理，但保护现状并不容乐观。

3月23日，全国政协副主席、民进中央常务副主席罗富和率领全国政协人口资源环境委员会调研组来湘，就“长江经济带开发中的湿地保护”开展调研。湘声报记者跟随调研组发现，由于相关法律、政策的欠缺，部分地方政府对湿地认识不足、片面追求经济增长等原因，湿地保护仍存在一定的问题。

如何破解湿地保护困局？调研组赴湖南多地实地调研，并与各方进行了深入的探讨。

湿地保护遭遇野蛮开发

岳阳的采桑湖位于东洞庭湖国家级自然保护区内。这里曾经碧波万顷，是洞庭湖区灰鹤、豆雁、小白额雁等候鸟主要的繁殖、栖息、食源补给地，一度被称为“百鸟乐园”。

2014年，岳阳商人黄某以每年370万元的价格拿下了采桑湖约1万亩的经营权，种湖藕和养殖螃蟹，致使候鸟栖息地及湿地生态系统遭受破坏。此事引起社会广泛关注。最终，在林业部门的强力阻止下，湖藕暂时没有采挖。

在湖南，这样大规模占用湿地并非孤例。

“由于人口的增加、城镇化的推进，部分地方盲目开垦、填埋湿地的行为仍时有发生。”省林业厅厅长邓三龙说，湿地遭到破坏的一个重要原因是部分地方政府盲目追求经济增长。

无序、粗放、过度开发利用湿地资源，致使湿地生态环境发生了改变。全国政协委员、省环保厅副厅长潘碧灵指出，近10年间，洞庭湖滨湖区人口增长了470多万，为提高捕捞量，许多渔民采取掠夺性方式，如“迷魂阵”、电打鱼等手段捕鱼，远远超出了环境的承载能力。洞庭湖渔获物的群体结构低龄化、个体小型化，其他水生生物总量和种类也持续下降。

在益阳市副市长谢寿保看来，湿地保护工作与经济开发存在一定矛盾。由于保护区面积大，资金投入不足，在保护区核心区、缓冲区及部分重点实验区还有些原住居民没有迁出。而这些区内及周边居民的生产和生活活动，影响了保护区内动植物的生存，也会破坏保护区生态环境。“目前，对湿地生态系统影响最大的是渔业生产中设置的矮围网围，有的大型矮围网围面积上千乃至上万亩，投资金额从几百万元到几千万元不等。”

省发改委的相关人士对此也发表看法，“由于国家还没有形成专门的湿地保护机制，湿地保护的补偿措施不到位，使得保护区周边的干部群众对湿地保护的积极性不高。而且核心保护区内的群众没有补偿，政府又缺乏资金将居民直接搬出保护区，因此许多保护措施难以落到实处。”

“保护湿地不能完全依靠增加补偿、扩大移民等措施来实现，还要加大对现有治污技术的推广与应用，并将一些治污研究成果尽早转化为实践技术。”罗富和说，保护湿地需要全社会共同关注和努力，要继续扩大宣传教育，通过湿地节等活动的带动，提高全社会对湿地保护的关注度。

相关法律不配套不对接

在3月23日的座谈会上，湿地保护机制的不顺畅被与会者反复提及。

《土地管理法》规定的土地分类中，湿地属于“未利用地”，即未被开发及无主地。湿地资源包括土地、野生动植物资源以及生态资源等。但同一区域里多种资源重叠，分属不同部门管理。

岳阳市副市长熊炜称，湿地保护涉及林业、环保、农业、水利、国土等20多个部门，但国家层面还没有一部明确湿地保护要求和界定相关部门职责的法律。由于不同部门依据的法律不同，管理的要求不同，导致政出多门、各自为政，难以形成保护的合力。

另外一位参会的副市长有着同样的感受，“一位副市长可能都管不了这项工作，还得3位副市长牵头才能协调好。”

此外，涉及湿地保护管理的国家和地方法律法规之间，存在不配套、不协调甚至冲突的地方。比如，洞庭湖是自然保护区，按照《自然保护区管理条例》第二十六条，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、菜式、挖沙等活动”。但是渔业法规定可在天然水域内捕捞，国土、水利法规许可挖沙、采矿，土地承包法规定许可湿地内种植林木、芦苇、莲藕。

2013年3月，国家林业局公布了《湿地保护管理规定》。而早在2005年，省人大就制定了《湖南省湿地保护条例》，并成为全国第三个出台湿地保护地方性法规的省份；此后，又出台了《湖南省“美丽湿地”建设三年行动计划》等；编制了湿地保护规划《湖南省湿地保护总体规划》（2010-2020年）。

不过，一位参会者表示，目前，湖南涉及洞庭湖湿地保护的地方立法中，各有侧重，尚未有效构建系统的针对洞庭湖湿地的管理机制和体制。

比如，《湖南省湿地保护条例》是从全省湿地保护的普遍性出发，未能考虑到洞庭湖作为长江中下游重要湖泊湿地保护的特殊性；而《湖南省洞庭湖区水利管理条例》的调整范围是水资源的利用和水工程的管理，未涉及到野生动植物及其生态的保护问题。更为重要的是，这些立法在原则和管理机制上不相一致。

邓三龙说，湿地保护仅靠一部部门规章和地方性的条例，还远远不够。他建议，加快国家推进湿地保护的立法步伐，在法律的框架下明确各级主体应担当的湿地保护责任，制定实施重要湿地认定办法，划定湿地保护总面积，制定和实行湿地生态补偿制度，只有这样才能守住湿地红线。

缺水导致湿地生态变化

“在湖南湿地保护中，特别是洞庭湖湿地的保护，最主要的矛盾是什么？”座谈会上，全国政协人口资源环境委员会副主任解振华问道。

“缺水是主要矛盾之一！”多位参会人员表示。

省水利厅总工程师张振全说，“由于长期以来，长江与洞庭湖关系演变，特别是三峡水库建成运用后引发江湖关系发生新的变化，洞庭湖水量、水位等变化巨大。”

一份资料显示，三峡建成后，由于清水下泄、河道下切等影响，长江入湖水量大幅衰减，而枯水期的数量衰减甚至超过八成。目前，城陵矶的枯水期出水口水位降低了0.3米，预测到2020年，降幅将达1米。

洞庭湖水量长期出多入少，使湖区的各类湿地正向湖心转移，呈现明显退化趋势。越冬候鸟食用的苔草提前生长，水类生物的生存空间和环境逐渐恶化，血吸虫有螺面积扩大，湖泊湿地自净能力降低，局部水污染加剧。

为应对这一变化，2008年以来，湖南委托长江水利委员会、中国水科院、清华大学等开展了一系列研究，提出了两大关键措施：一是实施松滋口建闸及四口河系整治工程，二是实施城陵矶水利综合枢纽。

研究成果表明，两个工程的建设效益十分显著，对于解决洞庭湖区防洪、水资源、水生态问题具有重要作用；对洞庭湖防洪格局将起到至关重要的作用；可有效缓解洞庭湖区水资源短缺的矛盾，对于解决枯水季节洞庭湖区水位偏低、干旱缺水严重、水生态环境恶化等问题具有积极作用等。

但由于工程建设涉及上下游、左右岸多个省份，仅靠湖南推进难度大。为此，多位参会者呼吁从国家层面加快推进项目建设。

罗富和指出，目前长江全流域的水资源管理存在一些问题，要加强对长江上游堤坝的综合调节，包括对堤坝的放水流量把控以及发电企业的运营等，都应以保护生态环境为目的，而不应将经济利益放在首位。