人大代表谈首修立法法:立法法与百姓并不遥远

2015年03月12日 08:01
来源：湖南日报作者：李国平

谢勇介绍，立法法主要管3件事：立法主体，即谁有权立法;立法权限，立法主体的权力边界;如何立法，即立法不能任性，得按照规矩立法。秦希燕建议：“地方要接得住、接得好下放的立法权，保证地方立法的质量，应健全立法专家顾问制度，邀请人大代表参与立法。

3月8日，《立法法修正案(草案)》正式提请十二届全国人大三次会议审议。被称为“管法的法”的立法法，这是它颁布施行15年后的首次修改。

这次修改有哪些亮点?与百姓生活有什么关系?还有哪些提升的空间?记者专访了全国人大代表、省人大常委会副主任谢勇，全国人大代表、湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕，请他们对此进行深度解读。

为什么要立法?让改革和法治同步推进

“立法法作为管立法的法，在法律体系中，地位仅次于宪法。”谢勇说，立法法规范宪法如何派生其他法律，因此属于程序法。

谢勇介绍，立法法主要管3件事：立法主体，即谁有权立法;立法权限，立法主体的权力边界;如何立法，即立法不能任性，得按照规矩立法。

时隔15年后为什么要对立法法进行修改?谢勇说，首先是党的十八届四中全会提出了这项任务。党中央提出“四个全面”战略布局，修改和完善立法法，将对全面推进依法治国起到重要作用。

中国特色社会主义法律体系已如期形成，成绩显著，但有些方面还有进一步完善的空间。谢勇说：“比如民主立法还有提升空间;地方立法权限与中央立法权限划分不是很清晰;还存在部门利益法制化倾向;立法粗糙等问题，需要通过修法加以解决。”

如何减少“良性违法”? 地方立法权扩容

在改革开放初期，由于法律制度不健全，出现了所谓的“良性违法，甚至良性违宪。”谢勇说，在改革初期大家可以理解，但随改革开放不断深入，各方面制度不断健全，在全面依法治国的背景下，这种情况如果继续存在，就会破坏整个社会制度的稳定性。

“以前多数地方没有立法权，只能根据实际情况设立乡规民约。立法的滞后性束缚了地方的改革创新。”谢勇说，这次修改立法法，赋予设区市地方立法权，有利于细化地方社会经济管理，提升国家治理能力现代化，为改革决策和立法决策同步提供了制度性保障。比如需要先行先试的，可以先行先试。立法法修改，为我们全面推进依法治国和全面深化改革两个轮子同步驱动提供了机制制度保障。

据统计，设区的市全国有200多个。而国务院批准拥有立法权的较大市(主要是省会城市和计划单列市)仅几十个。党的十八届四中全会决定提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。

“按照这一要求，这次修法将立法权扩容到全国所有设区的市，为地方立法权提供了空间，同时让地方工作更加适应地方特色，扩展了空间。”谢勇说。

立法权下放，地方如何“接得住”?

“立法是个很专业的事情，不是几个人写份材料，开个会就可以的。更不能是领导拍板就可以拍出来的。”秦希燕说，地方立法权放开后，会激发地方的立法热情，这个时候一定要加强设区市人大的自身建设，夯实立法人才基础，避免法律质量下滑。

秦希燕建议：“地方要接得住、接得好下放的立法权，保证地方立法的质量，应健全立法专家顾问制度，邀请人大代表参与立法。”

“让社会各个阶层都参与到立法活动，特别是社会弱势群体的利益诉求要得到保障，保证每一部法律都是良法，而不是恶法。”秦希燕说，比如召开立法论证会，进行立法评估，确保每一部法律的产生都符合最广大人民的利益。我们出台法律，要想方设法吸纳老百姓的意见，让老百姓知道每一部法律是这样来的，老百姓才会对法律有种信仰和敬畏。

“如果百姓对法律怎么来的都不知道，那么如何让百姓信仰，如何让法律有权威和公信力?”秦希燕说，每一部法律都应该是广大公民广泛参与的结果，是制度运行的结果，而不是长官意志，不是少数人的意志。

立法法修改，如何影响百姓生活?

立法法的特点是直接关系到立法机关，似乎与百姓没什么关系。“其实立法法与百姓并不遥远。”谢勇说，比如修订后的立法法对红头文件的管理将更强。

过去百姓常说，“黑头不如红头。”黑头就是法律文本，因其一般用铅字排版印刷。红头指地方党委政府出台的文件。

“黑头不如红头，就是法律规定与地方党委政府文件有冲突时，地方往往只按照地方党委政府的红头文件落实。”谢勇说，红头文件在多数情况下与法律是一致的，但也不排除与法律规范相冲突的情况。

这次立法法修订草案就明确，地方党委政府的文件必须严格依法出台，不能在法律规定之外增设公民法人的义务，也不能减损公民法人的权益，还不能减少自己的法定职责。

立法法修正案草案明确“税种的开征、停征和税收征收管理只能由法律规定”。“目前我国现行的18个税种中，只有3个税种由全国人大立法。”秦希燕说，比如缴税，如果法律规定期限为7天，你不能要求他3天缴税，否则就是随意增设公民义务，就是违法。

“新修订的立法法对法律部门化倾向进行了约束。”秦希燕说，以前有部门立法中“夹带私货”现象，利用立法权侵犯公民权益。修正案草案规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责等等。

谢勇说，不难看出，这些修改更加注重对公民权益的保障，也进一步厘清了地方党委政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章严格按照一定的层级关系，体现了对法律的尊重。

建议：党内法规与国家法律应有机衔接

“立法法这次修改是小改，而不是大改。是落实四中全会精神最紧迫的一些问题，也是目前客观条件所允许的一些问题。”谢勇说，立法领域存在的一些问题，这次修改还没有全部加以反映，予以解决。

比如地方立法权限的问题，尽管这次有所明确，但仍有进一步明确的空间。中央和地方事权划分方案出来之前，目前也只能这样表述。将来改革逐步到位之后，这个问题将得到解决。