湖南大部分市州将开展工业用地弹性出让试点

50年的批租年限、低价甚至零出让价的乱象，让很多企业瞄准了工业用地这块“香饽饽”。借产业名义圈地，行住宅、商业开发之实的情况普遍存在。今年，我省大部分市州将开展工业用地弹性出让试点，试图通过一系列新政，使——工业用地从“圈地”突围。

工业“圈地”有令难止

低价提供土地，将土地作为重要砝码，曾是各地政府在招商引资时的普遍做法。这也让许多“精明”的商人看到了其中的商机。

据了解，在工业用地地价“低价”供给甚至“零价”供给的背景下，借发展工业产业名义圈地，行住宅、商业开发之实的情况在我省并不少见。

据省国土资源厅统计数据显示，我省2006年-2012年期间供应工业用地24905.11公顷（249.05平方公里），8137宗；工业用地面积占已供国有建设用地面积比例为17.8%。从开发园区用地情况看,各地工业用地占已建成城镇建设用地比例约为45%-55%,全省工业用地综合容积率约为0.81，这与国家级开发区工业用地综合容积率最高的3.36对比，工业用地集约利用水平需大力提高。

为抑制地方政府以盲目低价或无偿出让工业用地来吸引投资，从2007年开始，我省工业用地由协议出让变为土地招拍挂。但事实上，由于各园区存在同质化竞争趋势，为了吸引投资，在土地供应时并未将园区的产业特点、准入条件和规划要求列入土地竞买条件，导致各园区间低水平重复投资，工业项目招标拍卖挂牌出让流于形式,名为公开竞争，但在用地条件设置上量身定做的多。据省国土资源厅调查,仅有一个意向用地者参与竞价的超过90%，溢价宗数不到10%。

由于供地计划刚性不强、招商引资门槛较低、先定地再定项目的观念薄弱、建设用地批后监管不到位、部门协同机制不健全等原因，客观上为企业、厂家借工业用地的名义圈地提供了可乘之机，这种圈地以三种主要方式存在，一种是利用工业用地的低成本获取土地，或用于融资抵押或改变土地用途，一旦取得商业、住宅开发权就可以从中获利；另一种是扩大用地年限，充分利用工业用地最高批租年限不超过50年的政策，而事实上很多企业的存续年限远远达不到50年；还有一种为扩大实际用地面积，投资兴建部分厂区，其余部分则闲置或转作他用。

省国土资源厅地产管理处一位工作人员告诉记者，虽然国土资源部门一直在加大建设用地批后监管工作力度，尽量规制以工业名义拿地，进行抵押融资、改变土地用途等情况，但事实上,这种现象在我省各工业园区仍然存在，特别是一些经济欠发达地区的工业园，所谓的“工业圈地”现象尤其突出。这与我省工业化、城镇化率仍然偏低，各地对转变发展方式、调整经济结构的认识不深，规范性意识不强有很大关系

企业乘机获利，政府陷入尴尬

以发展工业的名义“圈地”，带来最直接的弊端,就是企业乘机获利,政府无地可供，并且工业用地供后监管难，大大弱化了政府对工业用地的调控能力。

目前，工业用地基本按最高年限出让，但大部分企业的存续周期远远达不到50年，往往15年到20年后，一些工业企业就因产业结构调整关停并转，甚至一些地区的部分低端行业的企业存续周期仅有2-3年；另一方面，一些工业用地出让后，企业投资兴建部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，造成了部分厂区的土地闲置。对这些用地，按照目前规定，只能由其自行改变用途开发、转让或政府收购，因改变用途收益、转让价格、政府收购价格往往高于出让价格，且很多地方差异很大，使得以工业用地名义“圈地”获利有机可乘。同时,土地还成了企业用于抵押融资的重要砝码，部分企业利用政府的优惠政策低价拿地，用于抵押融资，实际出让地价与融资金额的差距大。国土资源厅曾对23家企业进行调查，90%的企业有融资意向，而工业园区内自有出租或转供入园企业的出让工业用地基本都在融资抵押。

事实上，后果已经显现，对于经济发达地区，综合成本的提高导致大量的产业项目向低成本地区转移，一些低附加值的产业项目长期占据产业用地，土地无法获得再利用的机会。此外政府面临无产业地可供的尴尬，为地方政府的招商引资带来负面影响。

“就土地价格来看，商业用地价格最高，居住用地价格居中，工业用地的价格最低，但也不会偏离居住用地太多。而我国很多地方招商引资时以低价甚至零地价出让工业用地，这一方面间接助长了高房价，另一方面也使地方、企业没有动力进行转型升级、调整结构。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云曾专门提出对工业用地进行改革，他建议通过市场之手，通过价格杠杆来控制用地规模,未来工业用地的出让价将根据真实的市场定价来确定，趋势是逐步提高，从而提高用地效率。

弹性出让规避“圈地”行为

弊端已经显现，改革势在必行。3月11日，在湖南省地产管理工作会议上，省国土资源厅地产管理处负责人表示，今年湖南将在大部分市州开展工业用地弹性出让试点。

去年底，株洲市委常委会审议通过《关于促进产业园区发展升级的若干意见》，其中一项新政就将探索实施工业用地弹性年期出让制度。

该项制度打破现有单一最高50年期出让模式，拓展为10年、20年、30年、40年和50年5种模式弹性年期出让。

当前，株洲工业用地出让年限均为50年，最低价格标准为19.2万元/亩。“导致出现两种现象，一种为部分工业土地长期闲置或低效用地，另一种则是对空闲低效用地的退出及再开发利用难以把控。”株洲市国土资源局相关负责人介绍。

而省里即将试点的弹性出让政策,以株洲工业用地的探索制度为蓝本,计划将工业用地使用年限分为10年、20年、30年、40年和50年5种，一方面可促使土地高效利用，“比如：10年到期后，我们可根据土地利用情况，或回收或准许续用，从而督促企业高效利用土地。”省国土资源厅土地处负责人说。另一方面，5种模式下将分别设定最低价格标准，使用期为10年的价格相对较低，50年的则价格相对较高，“这也为企业入园购地降低了资金成本。”

除了弹性出让，我省还将逐步推行工业用地租赁制和先租后让，鼓励具备条件的地区实行工业用地先租后让和按产业分类条件招拍挂供地的制度减轻企业资金压力、缩短投产时间，避免企业圈地囤地行为。