公积金提取难致套现乱象丛生 被指济富不济贫

地方的多种探索

为了凑新房首付款，汪淇(化名)最近几乎把自己的各种账户翻了个底朝天。

“实在是没办法，我连医保账户那三千多元都没有放过，你能想像吗？”她对法治周末记者说。最后给了她最大的支持的“活期存款”，居然是屡屡受到外界批评的住房公积金。这令她很意外，当时她一下子就把自己公积金账户的钱基本提空了。

汪淇坦言自己没想到能够取出来这笔钱用于首付，因为周围买房的人都告诉她，取公积金必须是付了首付签订了购房合同之后。汪淇与他们不同的是，她买的是北京的“两限房”。

汪淇的幸运归功于北京对住房公积金制度的一项新探索，出台于2009年，北京住房公积金管理中心发现前一年度不少经济适用住房和“两限房”家庭因首付难凑齐而不得不放弃选房资格，随即在次年的住房公积金实施细则中规定了一项新政策——政策性住房申购家庭可提取公积金作首付。

北京的这一做法后来也有城市效仿，例如南京、青岛等。

将住房公积金提取用于租房支出，则是更多地方的“新政”。包括北京、上海、陕西、武汉、合肥等省市均有相关的政策，只是用途虽一致，但具体规定的细则不一样，提取的条件和要办理的手续不尽相同。有些地方虽然也开了这道口子，但却对范围作了限制，例如安徽的规定就是租赁保障房可用公积金付房租。广东也正拟跟进，其最近公布的《住房和城乡建设事业深化改革的实施意见(征求意见稿)》也规定了允许提取住房公积金支付购房首付和房租的内容。

与住房有关的支出可提取公积金的范围在近年来的地方探索中不断扩大，例如在上海、陕西、武汉、合肥等地就规定住房公积金也可提取用于支付物业费；在中国南方沿海城市汕头，就规定了父母子女可以互提公积金买房。

走得更远的住房公积金新政则是，将住房公积金用于与住房无关的紧急事项。例如在陕西、天津、武汉、秦皇岛、宜宾、湘潭等地方，就规定了职工患重大疾病可提取住房公积金；在长沙、合肥、大庆等地则规定了失业达到一定时限即可提取住房公积金。

住房公积金这类用途的扩展，湘潭市住房公积金管理中心相关负责人作了极好的解释：“尽管住房公积金的功能设计主要是解决职工的住房问题，但当缴存人及家庭面临重大疾病，造成家庭严重困难时，生存权是第一位的。因此，将原本用于购房的资金用来治病是合理合情合规的，是一种人性化的做法。”

受赞却不合法

由于近年来住房公积金屡屡受到“大量沉睡”、“真正有需要的人用不到”之类的指责，上述地方的积极探索基本上均受到了社会舆论的好评。

但是，这些探索大多也都突破了现行住房公积金管理条例的规定，这是目前关于住房公积金位阶最高、并全国通行的一项行政法规。

按照这一法规的明确规定，有六种情形可以提取住房公积金：购买、建造、翻修、大修自住住房；离休或退休；完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系；出境定居；偿还购房贷款本息；房租超出家庭工资收入的规定比例。

全国政协委员、北京律师刘红宇早在2012年两会上就对加快住房公积金管理条例的修改提出过提案，她在接受法治周末记者采访时表示，该条例自2002年修订至今已12年，已远远落后于现实需要，出现了如代理提取公积金地下产业链、管理中心挪用住房公积金等各种弊端。

“同时，地方政府通过制定实施办法对住房公积金管理条例进行了实质修改，实际上造成了上位法和下位法的冲突，违反了立法的有关规定。”刘红宇说。

中央国家机关住房资金管理中心耿杰中也公开撰文表示，现行条例其实对住房公积金的定位十分明确，但由于多种原因，出现了对公积金的定位逐渐模糊的现象。“住房公积金负担了不该负担的义务，极大地冲击了条例的权威性。”

刘红宇经过调研后认为，现行条例规定的公积金使用范围较为狭窄，居民的一些合理消费支出未能得到支持。比如，对于居民住房装修等住房消费支出未作出规定，对于房租的合理消费支出却不合理地设置了与家庭工资收入的匹配比例；比如，条例规定住房公积金的所有权归职工个人，却未允许职工个人提取用于职工个人及其家庭成员大病重病的医疗支出。

长期研究住房公积金制度的专家、中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜对法治周末记者说，在她看来，条例的规定本来就有不足之处。因住房公积金的初衷是为了存钱买房，不能用于其他消费，但其实现在国家政策都在倡导鼓励年轻时租房，可又不让将这笔钱用于房租，这本身就是矛盾的。

南开大学经济研究所教授钟茂初认为，一些地方尝试大病提取公积金的政策，对于公积金制度而言，如果明确了公积金制度逐步退出且逐步并入社会保障的改革方向，那么是可喜的探索。如果，没有并入社会保障的预期方向，那么，对于公积金制度的可持续性必然是不利的。

“关键问题还是‘公积金制度是不是退出’这一目标的尽早确定。”钟茂初说。

“只闻楼梯响，不见人下来”

汪利娜告诉法治周末记者，几年前对于一些地方探索的做法，条例就准备修改予以确认。“但相关部门办事从来都是拖拖拉拉，到现在还是只听楼梯响，不见人下来。”她感慨地说。

于1999年由国务院颁布实施的住房公积金管理条例，在2002年时进行过第一次修订；此后住建部于2011年再次启动了对条例的修改工作，而且两次提出在当年度完成草案稿的修订，最近一次提出要争取在2013年6月前完成并上报国务院法制办，但至今仍没有出台。

钟茂初对法治周末记者分析称，他猜测条例的修改两年未按计划实现的原因可能是各种利益矛盾尚未协调到位。

他说，这可能包括公积金制度是退出还是继续维持，这一终极目标尚未定夺。而且如何解决公积金管理机构转化为金融机构的政策设想，与现有指定的金融机构之间的矛盾也并不容易。

“公积金管理机构，只有转化为完全的金融机构，才有可能运营其存量资金获得较高收益，以高于银行长期存款的利率水平支付缴存者收益，才能解决缴存者不愿缴存的问题、力图越早使用或支取的问题，才能维持公积金存量水平。但是，这势必减少既有金融机构的利益。”

此外，钟茂初指出，全国与地方公积金管理机构之间的矛盾可能也是待决的问题之一。全国的公积金集中起来，才有可能更有效地统筹配置使用、获得更高的收益，但是，各地自由使用资金的权力就会失去。

汪利娜在分析条例迟迟出不来的原因时则更加直接地批评说，等同于强制储蓄的公积金，只有老百姓多存钱、不用钱，相当于低息存款，机构才能从利差中获得更多他们可支配的收入。“这当中牵涉很多利益。”她说。

“可以像个人所得税一样，公开征求大家的意见。如果是闭门造车，当然怎么对自己怎么有利怎么来。”她直指。

公积金去哪儿？

从当前实际效果来看，住房公积金已背离了当初给中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了给高收入人群的“锦上添花”

因“沉睡”数量庞大，被指沦为“劫贫济富”工具的住房公积金再次成为众矢之的。

作为一项已实行15年的制度，住房公积金究竟应如何改革？其未来又将何去何从？

舶来品

公积金遭到众人“吐槽”，在某国企住房公积金管理处负责人陈琦(化名)看来，早已见怪不怪，因为“在公积金发展的这些年来，一直就没间断过”。

1999年4月，国务院颁布住房公积金管理条例，这被认为是我国住房公积金制度的开始。

其实早在条例出台前，地方上就已经进行了尝试。陈琦向法治周末记者介绍，住房公积金制度在我国初现雏形是1991年。

这一年5月，上海房改方案在借鉴了新加坡公积金制度的基础上提出了住房公积金制度，意在通过提高职工的支付能力鼓励职工买房。

陈琦告诉法治周末记者，在20世纪90年代以前，我国一直实行福利分房体制，而随着地方财力困难、企业效益滑坡等影响，住房解困速度在逐渐减慢。这时出现由国家、集体、个人三位一体的筹资机制，将职工的一部分经济力量投入到住宅上来提高他们自我购房支付能力的制度就显得很有必要。

陈琦回忆，当时上海规定的住房公积金存缴比例是单位和个人各缴基本工资的5%，由于这一比例占工资比例较低，而且单位还会出资为职工缴存另一半，在当时被普遍接受。

继上海试行后，1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市也相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。1994年，国务院在总结部分城市试点经验的基础上颁发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出要在全国全面推行住房公积金制度。

但陈琦坦言，在实际执行中，早期各地的住房公积金制度还是存在一些问题。

一方面很多单位还没有意识为职工主动缴纳住房公积金，只能靠各地成立的住房公积金管理中心不断去“游说”，而且当时全国还没有统一的规定，导致缴纳比例非常随意。

陈琦透露，当时大多数城市采用的都是上海的“双5%”比例，但在实际操作中不少单位会“讨价还价”来降低缴纳比率，为了尽快建立起住房公积金体系，相关机构往往只能同意。

此外，由于当时中国仍未完全脱离福利分房制度，所以住房公积金在实际使用中基本集中用于向参加公积金制度的单位发放买房、建房贷款，用于职工个人使用的情况很少。

这一情况在1998年7月随着停止福利分房制度而改变；1998年8月，国务院发布意见，要求全面推行住房公积金制度，同时调整了使用方向，不再发放单位和政府项目贷款，而是向职工个人发放贷款，用于购买、建造和大修自住住房。

“此时住房公积金发展进入了新阶段，也就是沿用至今的模式。”陈琦介绍。