依法行政与守信践诺：优化营商环境的法治底色

近年来，各地各部门持续推进市场化、法治化、国际化营商环境建设，依法平等保护各类经营主体合法权益。然而，个别地方在具体工作中仍存在政策执行衔接不畅、行政与司法认定冲突、信访程序空转等问题。近日，有企业向媒体反映，其在山东邹城市依法竞得国有地下商业建设用地、足额缴纳土地出让金并取得产权及全套审批手续后，项目十余年未能开工，企业合法权益保障问题引发关注。

2013年12月，邹城市名鉴房地产开发有限公司（现已更名为北京名鉴置业有限公司）通过网上挂牌方式，公开竞得该市一处地块的地下国有建设用地使用权，用于地下商业综合体开发，土地用途登记为商业，出让年限40年。2014年1月，企业签订土地出让合同并足额缴纳土地出让金，依法取得国有土地使用权证书。按照出让合同约定，项目应于2015年开工、2018年竣工。此后，企业先后取得建设用地规划许可证、项目备案证明、建设工程规划许可证等全套审批文件，各项行政审批手续齐全，已具备合法开工建设的基本条件。然而，项目的推进并非一帆风顺。2016年至2017年，因规划报审程序调整等因素，项目一度停滞，当地部门曾研究提出土地置换、货币补偿等多套解决方案，但因多种原因均未落地执行。2018年，当地召开专题会议，明确重新启动项目、顺延土地使用年限并给予企业经济补偿。企业据此与有关部门签订补充协议，相关部门为其换发不动产权证书，土地使用年限相应顺延，项目各项手续逐步完善。

2022年，企业在领取施工许可证时，住建和人防部门依据省级有关管理规定提出，该项目应按城市地下空间开发利用建设项目办理兼顾人防许可，项目再度停滞。对此，自然资源部门出具的证明与复函明确，出让标的为地下国有建设用地使用权，而非地下空间开发利用权；有关立法部门亦回应，该项目属商业开发，发改和国土部门批文并无问题。但因相关部门对政策适用理解存在分歧，项目自此长期无法恢复施工。

但项目推进中暴露出三个层面的突出问题。行政层面，以事后解释推翻在先许可。 2022年企业领取施工许可证时，住建和人防部门以“原先审批都批错了”为由，要求按城市地下空间开发利用项目另行办理兼顾人防许可，项目再度终止。而自然资源部门书面证明，出让标的是地下国有建设用地使用权，并非地下空间开发利用权；省司法厅立法部门亦答复该项目属商业开发、发改和国土批文没有问题。行政许可一经作出，非经法定程序不得擅自撤销变更，以事后理解分歧否定全套在先许可，与信赖利益保护原则相悖。

法律层面，生效裁定与行政确权文件正面冲突。 企业走完一审、二审、再审程序，山东省高院（2024）鲁行申53号裁定将企业竞拍取得的地下国有建设用地使用权，认定为地表国有建设用地使用权、性质为公园绿地。这与土地出让合同、不动产权证书、国土部门证明复函直接矛盾。若产权证有效，则裁定事实根基存疑；若裁定无误，则国土部门存在错误出让。企业作为善意市场主体，不应为行政或司法的认定冲突承担损失。

反映问题层面，程序空转与监督失灵。 企业向省委巡视组实名反映公职人员涉嫌违纪违法问题，举报件经纪委监委转信访局，最终降格为普通信访交由被举报单位办理，出现被举报人调查自身线索的情形。发改部门作出的信访处理意见书后被复查机关依法撤销，但信访部门拒绝向巡视组更正已上报的错误办结结果，坦言“是程序性化解，不是实质性化解”。以存在争议的裁判结果为依据终结信访，使监督信息基础本身失真。

这一案例并非孤例。近年来，部分地方在行政审批与政策执行中，仍存在部门衔接不畅、执法口径不一等现象，一定程度上影响了市场主体的投资预期。优化营商环境，关键在相关部门坚持依法行政、守信践诺，以稳定的制度预期保障市场主体合法权益。

《优化营商环境条例》明确要求，地方各级有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。这为依法取得权益的市场主体提供了坚实的制度保障。对企业而言，依法取得的产权和许可，是投资经营的信心所在；对政府而言，依法履职、有诺必践，是营商环境的核心要义。

一个手续齐全、权属清晰、本应顺利推进的商业项目，若长期在审批与政策衔接中受阻，不仅损害企业合法权益，也不利于地方营商环境的整体优化和经济社会高质量发展。如何妥善解决历史遗留问题、切实保障市场主体合法权益，既是依法行政的内在要求，也是检验地方营商环境的试金石。《李纪元》