湖南益阳：书写基层应急管理体系和能力现代化新答卷
2月24日，在全省应急管理工作暨安全守底行动动员部署视频会议上，市应急局党委书记、局长符大欣代表益阳介绍基层应急能力建设经验。2020年起，益阳市用两年时间在全省率先完成102个乡镇（街道、园区）应急能力建设，两次承办全省乡镇应急能力建设现场会，2022年，益阳市在全省率先创办了首届乡镇应急能力比武，2023年，益阳市承办湖南省首届乡镇应急能力比武，该市兰溪镇摘得桂冠。
2020年以来，益阳市委市政府统筹安全与发展，以乡镇应急能力建设为关键抓手，全面深化大应急体制改革，出台《关于加快推进乡镇应急管理体系和能力建设的实施意见》，“两防一救”定位新时代应急新使命，“一二三四”构建新时期应急新体系，“三大三化”提升新形势应急新能力，给出了基层应急管理体系和能力现代化的“益阳答案”。
“益阳一手牢牢守住安全生产基本盘，一手牢牢抓住应急改革方向盘。”益阳市委书记陈竞高度重视应急管理工作，“我们紧紧对标总书记关于加快推进应急管理体系和能力现代化的最高指示，实施‘一二三四’工程构建四大体系，开展“三大三化活动”提升两种能力，努力构建‘村主防 镇主救 市县统筹’、‘应急牵头抓总 部门各司其职’的‘市县乡村屋’五级联动的大安全、大应急格局。”
“两防一救”定位新时代应急新使命
益阳市位于湘中偏北，西倚雪峰山，北临洞庭湖，怀拥资沅二水，西高东低，水系发达，水旱灾害、森林火灾、地质灾害、极端天气灾害和地震等五大灾种齐备，自然灾害多发频发。益阳市处于省会长沙产业辐射地带，机械制造、生物医药、轻工电子等产业发达，金属和非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金等高危行业门类齐全，加上水上和道路交通、建筑施工、消防安全等安全压力巨大，安全监管任务十分繁重。
赫山区兰溪镇综合应急救援队
——应急管理干什么？“2019年，市县乡相继成立应急管理部门，新组建的应急部门是由8个部门单位和5个协调机构的相关职责职能整合而成。应急管理到底干什么？特别是‘8+5’的职责职能怎么深度融合？这是首先要解决的重大课题。”益阳市应急管理局党委书记、局长符大欣深有感触地说，“我们将应急管理工作任务定位为‘两防一救’，用益阳话来讲，就是防天灾（自然灾害）、防人祸（安全生产），防不住就救（应急救援），也就是说，新时代应急使命是通过防范应对自然灾害和事故灾难来维护社会稳定、保护人民群众生命财产安全。”
——应急管理怎么干？益阳结合本地实际建立了应急管理“三三三四”工作机制，即安全生产严把“三道关卡”：事前行政审批关、事中行政检查关、事后行政处罚关；自然灾害严守“三条防线”：事前防灾、事中抗灾、事后救灾；应急救援实现“三个统一”：统一指挥、统一值守、统一救援；推进应急管理“四化建设”：责任制度化、预防常态化、管理信息化和服务社会化。近三年来，全市生产安全事故逐年大幅下降，未发生较大及以上生产安全责任事故，未因自然灾害导致人员伤亡，安全形势持续稳定向好，益阳市人民政府连续两年获评全省安全生产和消防工作优秀单位，2022年位列全省市州第一。
“一二三四”构建新时期应急新体系
益阳市通过实施“1234工程”（协调“一块牌”、责任“两张单”、救援“三统一”、预防“四张网”）构建新时期基层应急管理组织、责任、预防和救援四大体系，理顺了机制体制，整合了资源资质，提升了效果效能。
——协调“一块牌”，建立牵头抓总的组织体系。2020年6月8日，益阳市赫山区沧水铺镇试点挂牌成立了湖南省第一个乡镇应急管理委员会。镇党委书记（时任镇长）曹霞力挺此项改革，“当年，镇应急管理办公室墙上挂了安委办、防汛办、森防办、减灾办和抗震救灾办五块牌子，牌子多，人员少，职能混，经常路踢皮球、打乱仗。三年多的实践证明，‘撤五并一’成立应急委和应急办是对的，应急办牵头抓总，不但理顺了关系，更提升了权威，全镇应急统筹协调与防救能力大幅提升”。随即，益阳市102个乡镇（街道、园区）统一“撤五并一”成立“应急管理委员会”和“应急指挥部”，负责应急管理工作的统筹协调、指挥督促。
2021年3月28日，桃江县试点挂牌成立益阳市第一个县级应急委和应急指挥部并进行实体化运作。“我亲自担任县应急委第一主任和县应急指挥部政委，全面加强党对应急工作的领导，切实扛牢第一责任人责任。”桃江县县委书记向荣力推大应急体制改革，“应急办虽然放在县应急局，但这是县委县政府的应急办，一定要让应急部门牵头抓总，理顺关系，树立权威。”益阳市将于近期出台《关于加快推进基层应急管理体系和能力现代化的实施意见》，在市县乡三级统一成立应急委和指挥部，全面构建“村主防、镇主救、市县统筹”的“市-县-乡-村-屋（场）”五级联动大应急格局。
——责任“两张单”，建立各司其职的责任体系。按照应急“综合防、牵头抗、统筹救”，部门“专业防、技术抗、协同救”的原则，列出市县乡三级党政领导干部和应急委成员单位的应急管理责任清单，厘清责任边界。“作为水利部门，防汛抗旱我们当仁不让，主动履职。”益阳市水利局局长周放鑫说，“因为水利工程是我们的，我们不但要充分发挥专业优势防，更要在防汛抢险中提供技术支撑，灾后重建，特别是水毁工程的恢复更是水利的分内之事。”2021年，益阳市先后组织全市乡镇党委书记和乡镇长在市委党校进行应急管理专题培训，赫山区兰溪镇党委书记邓凯兵在学习心得中写到：应急管理要将责任挺在前面，党政领导和各部门的应急管理职责职能必须制度化，乡镇一定要破除“应急的事就是应急办的事”认识误区，既各司其职，又齐抓共管，形成“党政总揽全局、应急牵头抓总、部门各司其职”的齐抓共管大应急格局。
赫山区衡龙桥镇华林村微型物资储备站开展应急救援志愿者培训
——救援“三统一”，建立权威高效的救援体系。在乡镇统一成立应急指挥部、建立应急指挥中心、组建综合应急救援队，统一指挥，应急指挥“一根指挥棒”，统一值守，信息报送“一根出水管”，统一救援，救援处置“一支尖兵连”。
“刘医生，这里是镇应急指挥中心。无人机侦测到枫林桥南岸西侧100米处有龙舟翻船，请迅速前往救护伤员。”不到三分钟，刘医生赶到现场对一名落水后休克人员进行紧急救治并用救护车将伤者送往镇医院，15分钟后兰溪镇医院向指挥中心报告伤者脱离生命危险，很快可康复。2023年端午节，赫山区兰溪镇举行双桡龙舟大赛，观赛群众达12万多人，该镇应急指挥中心通过47个高清摄像头对比赛区域进行无死角实时监控并派出3架无人机全域巡航，镇长郑明在指挥中心坐镇指挥，成功处置6起突发事件，未造成任何人员伤亡。“我镇成立了镇应急指挥部，投入220多万元打造了集监测预警、值班值守、应急响应、信息报送、决策会商、指挥调度六大功能于一体的高度信息化镇应急指挥中心，精选36名党员干部组建了镇综合应急救援队，每个村社区和美丽屋场都组建了10-30人的应急救援志愿者分队，打造了镇区10分钟、镇域30分钟、屋场一公里救援辐射圈，打通了基层应急救援‘最后一公里’，2021年来，我镇的突发事件自救互救率达100%，基本实现了‘小事不出村、大事不出镇’的目标。”兰溪镇党委书记邓凯兵亲自抓应急能力建设，并对镇应急救援队伍充满了自信，“2022年，我镇综合应急救援队勇夺全市首届乡镇应急能力比武冠军，去年代表益阳市参加湖南省首届乡镇应急能力比武，我们摘得桂冠！”
“应急处置‘打早打小打了’是关键。赫山区在如何将防救的神经末梢延伸到村组、屋场乃至每家每户进行了不懈探索。”赫山区应急管理局陈虎明局长力推美丽屋场安全文化建设，“我们在衡龙桥镇华林村、兰溪镇北岸新村等试点将应急元素与美丽乡村建设深度融合，以屋场为单元设立微型应急物资储备站，组建10人左右的应急志愿者小分队，打造‘一公里救援辐射圈’，并以此为重点在全区实施村级应急能力建设‘133工程’，即一张应急网格+‘三全防’（全民防、全域防、全时防）+‘三早救’（早准备、早发现、早处置），打通基层应急‘最后一公分’。”目前，全市推广赫山区“133工程”强化村社区应急能力建设。
2020年以来，益阳市大力推进基层应急能力建设，全市组建市县乡村屋五级应急救援队伍5762支，发展专兼职应急救援人员和志愿者17万多名，市级层面以消防救援国家队为主力，打造了一支50人的市应急救援机动支队、40人的湖南应急救援机动四大队以及医疗救治、电力抢修等12支专业救援队、蓝天救援、益安工程机械救援等5支社会救援队伍；县级层面成立综合应急救援大队，下设民兵应急、消防救援、森林消防、医疗救护等十多个分队，安化县还成立了有10个专职编制的县应急救援大队，乡镇统一组建了综合应急救援队，村社区和屋场均成立了10-30人的应急救援志愿者小分队。在建强队伍的同时，益阳市还投入1.28亿元购买应急物资，乡镇、村社区甚至美丽屋场都建立了应急物资储备库室或微型物资储备站，每个乡镇均配备了水罐消防车和无人机，各级应急指挥中心统筹绘制救援队伍、应急物资“一张图”统一指挥调度，全面提升了指挥的权威性和救援的科学性，快速反应的救援体系基本形成。
——预防“四张网”，建立科学严谨的预防体系。安全第一、预防为主、综合治理。益阳市通过织密织牢以宣传教育和业务培训为重点的宣传教育网、以安全事故隐患排查、自然灾害风险普查为重点的排查整治网、以科学监测、精准预警为重点的监测预警网和以预案编制和应急演练为重点的预案演练网，除隐患、控风险、遏事故，提升常态化预防能力。
2022年6月3日，一场超历史纪录的罕见暴雨突袭安化县马路口镇，江溪村最大降雨达268.5mm，潺溪河水位暴涨6.90米达历史极值。镇应急指挥部迅速发布红色预警并立即启动防汛二级响应，通过滚动预报、微信预警、电话叫应迅速转移群众。在通讯中断的情况下，镇党委书记饶聪冒着暴雨一线指挥并亲自挨家挨户上门救援，由于群众转移及时、救援迅速未造成任何人员伤亡，被湖南省应急厅评为经典案例，镇党委书记饶聪被评为2022年度湖南省“最美应急人”。安化县是山区大县，又是湖南的暴雨中心之一，森林火灾、山洪地质灾害频发，是益阳的重灾区。“防灾减灾利国利民。安化县委县政府将防灾减灾工作作为全县十大工程之首我亲自抓。”安化县县委书记石录明高度重视防灾减灾工作，“2020年，我县大力推进乡镇应急能力建设，2021年，我县试点率先完成第一次全国风险普查，2022年，我县作为全省唯一代表成功创建国家级综合减灾示范县，我们这一系列举措只有一个目的：把人民群众生命财产安全放在第一位。”
“三大三化”提升新形势应急新能力
“应急能力不外乎就是防和救的能力。”益阳市人民政府市长熊炜有着独到的理解，“2020年来的四个年头，前两年我们推进乡镇应急能力建设主要是通过‘1234工程’建立四大体系，当年我是常务副市长，从财政安排了1000万元给每个乡镇奖励10万元；前年开始，我们大力开展‘三大三化’活动，即应急大练兵常态化、大比武规范化、大演练实战化来全面提升基层应急防和救两大能力，全面推进基层应急管理体系和能力现代化。”
——大练兵常态化。全面开展冬春应急练兵，市级以洞庭湖区域应急救援益阳中心为基地，县乡以消防大队为主场开展冬季防汛、春季防火集训。2023年3月，市森防指组织全市6支森林消防队伍36名专兼职队员进行为期三天的封闭式集训并开展了森林灭火技能比赛。去年来，全市组织防火、防汛集训116场次，参训人员达5210人次，应急练兵常态化。
——大比武规范化。“各就位，预备——开始！”随着一声令下，六名参赛队员迅速穿戴好全套灭火防护服，一组边跑边用手连接消防水带，一组抬着机动泵奔向指定位置，抽泵、吸水、冲刺、射水……这训练有素的手抬机动泵出水操是2022年11月10日益阳市首届乡镇应急能力比武现场竞技的场景。
益阳市率先创办全乡镇应急能力比武，16个乡镇综合应急救援大队96名队员参加应急知识笔试竞赛和“水罐消防车一车两枪操”、“手抬机动泵出水操”、“破拆救援”、“水上救援”四项实操技能比武，经过激励角逐，6个乡镇和6名个人获奖，赫山区兰溪镇获得集体全能一等奖。益阳市政府决定每年举办一届乡镇应急能力比武，并将40万元比武专项经费纳入财政预算，比武由市应急、消防、人社、总工会和团市委联合承办，对获奖单位和个人颁发了“五一劳动奖状”、“青年文明号”和“五一劳动奖章”、“益阳市技术能手”、“青年文明岗能手”、记功嘉奖等荣誉称号，通过“以武代训、以奖代投”全面提升乡镇应急救援能力，乡镇应急能力比武将成为益阳市“一级赛事”。“乡镇应急能力比武是益阳市基层应急能力建设的重大创新举措，意义重大，影响深远，”湖南省应急管理厅党委委员、政治部主任章民十分推崇乡镇应急能力比武，“去年，省应急厅在益阳举办了全省首届乡镇应急能力比武并将每年举行一届，在全省掀起比武热潮，扎实提升基层应急救援的实战能力。”此外，2020年起，益阳每年都分别开展了企业安全管理技能比武和应急管理行政执法比武，与乡镇应急能力比武合称应急“三大比武”，分别从乡镇、企业和应急部门三个维度规范了乡镇应急救援、企业安全管理和应急行政执法行为，提升了应急防救能力，应急比武规范化。
2023年银城绿盾森林防灭火演练
——大演练实战化。“同意发起总攻！”随着现场总指挥、益阳市委常委、常务副市长刘勇会一声令下，中间八支消防水枪齐射形成一幕水墙，左侧举高喷射车如蛟龙吐水，右侧灭火机器人大发神威，两道高压水柱形成一扇拱门对森林火势形成强力压制……这是2023年3月28日在益阳市浮邱山举行“银城绿盾——2023”重大森林火灾扑救演习时的壮观场景。这次演习是益阳市森林防灭火指挥部主办的大型森林防灭火演练，参演人员360人，现场观摩人员200人，全市102个乡镇超万人同步远程视频直播观演。2022年来，市级层面先后组织“银城绿盾—2023”重大森林火灾扑救演习、“银城安澜—2023”防汛演练、“银城防线—2023”生产安全事故（液氨泄漏）应急救援演练等44场次演练活动。全市开展各类应急演练3200多场次，参演人员超2.6万人次，全面提升了基层在防汛抗旱、森林扑火、避险逃生等全方位的应急救援处置能力。
