保母亲河一江清水：立法，为湘江保驾护航

2013年11月04日 09:56
来源：华声在线

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2012年7月25日，省直相关厅、局负责人现场接受询问。当天，省十一届人大常委会第30次会议就湘江流域综合整治情况开展专题询问。(资料照片) 本报记者刘尚文摄

为湘江立法，遵循“保护优先”原则

2013年4月1日，《湖南省湘江保护条例》(以下简称《条例》)正式实施。这是我国第一部江河流域保护的综合性地方法规。

“《条例》共七章，主要涵盖湘江水量控制、水质保护、航道管理、生态保护等几个方面内容。” 10月25日，省人大法制委员会副主任委员、省人大常委会法工委主任肖迪明向记者介绍了《条例》的主要内容和立法经过。

根据《条例》，“湘江保护遵循保护优先、统筹规划、综合治理、合理利用的原则;实行政府主导、公众参与、分工负责、协调配合的机制;实现保证水量、优化水质、改善生态、畅通航道的目标”。

湘江是我省最大的河流，流域面积广。如何实现湘江的协调保护和管理，是一个复杂而现实的难题。为此，《条例》规定省人民政府将设立湘江保护协调委员会，统筹协调湘江保护中的重大事项，并明确了“政府主导、公众参与、分工负责、协调配合”的机制，提出了一江同治同享的思路。

《条例》规定了最严格的水资源管理与保护制度：“建立健全湘江流域用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污等水资源管理与保护制度。”对取用水总量已达到或者超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水;对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。湘江流域新建、改建、扩建项目，应当制订节水方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

水污染治理是还湘江一江碧水的根本手段。《条例》通过建立和推行生态补偿制度、环境污染责任保险制度、绿色信贷制度等，坚持污染治理与预防并重，实施环境修复，逐步治理湘江污染历史遗留问题，确立对湘江流域污染防治的长效机制。

《条例》还对湘江流域水域和岸线保护、生态保护作出具体规定，要求编制岸线利用规划，加强水域、河道、航道保护，严格控制开垦或者占用湘江流域内湿地，加强水生生物和珍稀濒危水生生物保护，维持河流合理流量和湖泊、水库及地下水的合理水位;建立湘江流域生态补偿机制，“对为修复和改善湘江生态系统受到直接利益损失的单位和个人给予适当补偿”。

为使各项规定落到实处，《条例》明确了各级政府职责，并制定了湘江保护目标责任年度考核制度和行政责任追究制度，同时还明确了政府向同级人大常委会报告制度。

立法过程历时5年，历经4次审议

追溯《条例》的立法经过，这部法规的出台殊为不易。

湘江，历来被称作湖南人民的母亲河。但从上世纪80年代开始，随着流域内社会经济高速发展，水资源供求日趋紧张，水污染防治任务日益艰巨，重金属超标，水质恶化，湘江逐渐不堪重负，立法保护迫在眉睫。

“《条例》立法程序从启动到结项,一共用了5年时间。”肖迪明介绍，期间，政府部门花了两年的时间调研认证，成立了由省政府法制办、省水利厅、省环保厅、省交通运输厅等参加的立法工作小组，《条例》草案四易其稿。

进入人大立法程序后，《条例》草案又历经4次审议。这在我省人大立法史上是不同寻常的。“《湖南省地方立法条例》规定，列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经过三次常委会会议审议后再交付表决。”省人大法制委工作人员丁虹波告诉记者。省人大常委会对该《条例》的审慎态度，可见一斑。

2011年11月，省十一届人大常委会第25次会议上，《湖南省湘江管理条例》草案首次提请省人大常委会审议。分组审议中，许多常委会组成人员均提出，湘江治理应树立“保护优先”原则，“只有把湘江保护好了，才能更好地利用它。”

一审之后，省人大常委会召开了由相关部门负责人参加的立法修改论证会，并赴市州开展立法调研。最终形成的《条例》草案一审修改稿，在草案的基础上进行了大幅度修改。充实了水资源管理与保护、水污染防治等内容，还专门增加了一个关于“生态保护”的章节。其中最显著的变化，是草案名称从《湖南省湘江管理条例》改为《湖南省湘江保护条例》。

从“管理”到“保护”，名称的变化，彰显了立法者的理念之变。

立法过程中，为使条例更趋完善，省人大法制委不但事先在网上公布条例草案，向社会广泛征求意见，立法过程中还就条例中的机构设置、河道采砂管理、生态补偿等重点内容两次召开有常委会领导参加的论证会。历经多次调研论证和审议修改后，条例最终于2012年9月27日，经省十一届人大常委会第三十一次会议表决通过。

创新方式，立法、专题询问、专题调研结合互动

“长沙航电枢纽就要建成蓄水了，湘江长株潭段将成为库区。请问省环保厅，湘江长株潭段还存在哪些水环境安全问题?长株潭衡4市还有多少排污口直排湘江?将采取什么措施来确保饮用水安全?”提问的是省人大常委会委员邹学明。

“现在有许多工作的进度与要求有差距。如要求岳麓污水处理厂处理后的废水要排到大坝下游，现在这个工程还没有启动。最大的难题，则是长株潭面源污染的治理。”作答的是时任省环保厅厅长蒋益民。

2012年7月25日下午，省十一届人大常委会第30次会议，就湘江流域综合整治情况开展专题询问。这是发生在询问现场的一幕。

此次专题询问中，15位省人大常委会组成人员提问，省发改委、省环保厅等13个单位负责人作答。询问中，“水安全”成了省人大常委会委员们最关注的问题。省环保厅、省水利厅等相关部门就这一问题回答了委员们的提问，提出了具体应对措施。

2012年，在开展湘江保护立法的同时，省人大常委会创新审议方式，启动湘江流域综合整治专题调研、专题询问等多种监督方式，细细把脉湘江流域保护与治理的现状、问题和对策，探求治江治水之法。丁虹波告诉记者，这是自1979年地方组织法以法律形式授予省级人大及其常委会立法权以来，我省立法史上第一次将地方立法权与专题询问、专题调研三种方式相结合的一次有益尝试，亦在全国立法界产生良好反响。

三种方式互相结合，互为推动。根据专题询问和专题调研的结果，《条例》草案增加了保障饮用水安全、严控在湘江流域新建重污染项目等内容。这次常委会会议之后形成的《条例》草案三审修改稿，就特别强化了关于饮用水安全的规定。如规定在湘江流域饮用水水源一级保护区内禁止设置排污口，新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已经设置排污口、建成与供水设施和保护水源无关的建设项目，县级以上人民政府应当在省人民政府规定期限内组织拆除或关闭。禁止在湘江流域饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或其他可能污染饮用水水体的活动等。

在省人大常委会转交省政府关于湘江流域综合整治情况审议意见的函中，《条例》中已经规定的一些制度设计，包括设立湘江保护协调机构、制定湘江流域综合规划、建立健全湘江上下游生态补偿机制、推行湘江流域行政区域领导干部年度考核制度等，在交办意见函中得到了具体的贯彻和落实。

写在纸上的法规，体现在了政府具体的行政行为当中。地方立法，与政府决策形成合力，共同为湘江母亲河的保护与治理保驾护航。

个案

非法偷排强酸主、从犯均获刑

本报记者苏莉

国庆节前夕，株洲“5·6”非法偷排强酸案在株洲市石峰区人民法院一审宣判。法院以污染环境罪判处主犯李洪浪有期徒刑1年，处罚金4万元;判处从犯姜建兵、贺德意有期徒刑10个月，并处罚金3万元。

这是最高人民法院、最高人民检察院发布关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释以来，我省针对环境污染犯罪的一个典型案例。

今年5月6日12时30分，株洲市环保局工作人员接到举报，在石峰区汇亚服装市场停车场，现场查获槽罐车车主李洪浪指使雇用的司机贺德意、押运员姜建兵将剧毒工业废酸偷排入城市下水管道。执法人员发现，这辆装有约21吨以上废液的槽罐车，已倾倒了3吨以上的废水。

经查，来自株洲的刘某与长沙一家钪业公司签订合同，约定2011年8月至2013年5月期间，刘某以60元每吨的价格承包该公司的废水回收业务。刘某再以40元每吨的价格将废水运给株洲市芦淞区一家环保公司处理，同时将该废水运输业务以大车1100元、小车1000元的价格转包给株洲人李洪浪。李洪浪先后伙同贺德意和姜建兵先后将500吨废水排入株洲市城市下水道中。

经环保部门检测，该废水中含有强酸和重金属物质，属于危险废液。经省环境风险与污染损害鉴定评估中心鉴定，李洪浪等人偷排的废水与城市生活污水进入株洲市霞湾污水处理厂处理区，造成的损失达397335.8元。

手记

再现“漫江碧透”

苏莉

“在湘江干流两岸各20公里范围内不得新建化学制浆、造纸、制革和外排水污染物涉及重金属的项目。”这是写入《湖南省湘江保护条例》中的一条规定。

《条例》实施以来，法规的作用已经开始显现。今年10月22日上午，省环保厅向省人大环资委作关于湘江长沙综合枢纽工程库区污染综合防治情况报告。报告中提到，今年以来，该厅严格执行上述法规规定，否决了一批不符合规定的库区涉水项目。

采访中，记者了解到，在立法过程中，是否将这一条文写进法规，经过了各方激烈争议。省环保厅从法规的可操作性出发，提出了异议。经过省人大常委会组成人员审议，最终还是保留了这一规定。值得称道的是，尽管立法中存在不同意见，省环保厅在实际工作中却依然严格执法。

法律的生命力在于实施。《条例》的颁布实施，解决了湘江保护与治理“有法可依”的问题，如何“执法必严、违法必究”，才是对执政者真正的考验。倘若执法不力，再严格的法规都会变成一纸空文。我们乐于见到，随着这一《条例》的认真贯彻落实，湘江母亲河再现“漫江碧透”美景。

微博互动

@daisy笔刷：不久前老友来长，拟定居于此，特相邀去看看慕名已久的湘江。站在江边的新老长沙人相互一脸尴尬。针对流域内特定行业及条例的专门规定不知有否?对流域内矿产资源开发的技术、工艺引导和扶持不知有否?城不在奢，有水则灵。

@蛋泥泥：建议规定流域内各级政府加强对节水工作的领导。要根据区域用水控制指标，确定产业发展规模和结构布局，规定水资源宏观总量和微观定额，开展节约用水宣传教育，提高公民节约用水意识，推广节水技术，提高水的利用率。

@纹身-TATTOO：必须制定全流域统一的管理办法，借鉴国际通行的水资源管理方式，建立湘江流域高效、权威的水资源管理体制和机制，从而以有限水资源的可持续利用支撑流域经济社会的健康、稳步、可持续发展。