詹晓安：湖南大旱的思考与对策
詹晓安 资料图
今年6月底至8月中旬，三湘大地发生了超历史的特大干旱。在省委、省政府的正确领导下，全省上下把抗旱救灾作为党的群众路线教育实践活动的最大实践，夺取了抗旱救灾的重大胜利。然而，许多人也在疑问，作为丰水地区的湖南为何会出现如此严重的干旱？今后面临的干旱形势怎样？如何积极应对谋划长远？笔者结合党的群众路线教育实践活动，围绕群众最关心、最直接、最现实的问题，对湖南的抗旱减灾进行了一些思考。
一、2013年的旱灾
今年的旱情6月底从湘中的衡阳、邵阳等地开始，在一个多月内迅速向全省发展并加重，8月14日发展为干旱高峰日。
1、旱情特点。分析2013年7月1日～8月14日的旱情监测数据，有6项指标超过1951年有气象记录以来的历史记录。一是平均降雨量之少超历史。全省平均降雨仅38.5毫米，较历年同期均值179.4毫米偏少75.5%，为新中国成立以来同期雨量最少。二是连续无雨天数之多超历史。全省平均无雨日达41天，为1951年以来历史同期之最，部分站点从6月中旬开始近两个月无有效降雨。三是高温持续时间之长超历史。全省平均高温日数35.1 天，破历史同期最高记录，其中58个县（市、区）高温持续时间破当地历史同期最长记录。四是气温之高超历史。最高气温达43.2℃，为全省历史第3高温， 有25个县（市）破当地历史最高记录。五是高温面之广超历史。有94个县（市）先后出现35℃以上高温、57个县（市）出现40℃以上高温，破历史记录。 六是蒸发量之大超历史。全省实测累计蒸发量达191毫米，比同期降雨量多152毫米，超过历史同期最高记录。
2、旱灾损失。超历史的特大干旱，给我省造成严重旱灾。一是范围广。全省所有市（州）、县（市、区）共89.6%的乡镇和80.2%的行政村受旱， 18万平方公里（占国土面积总面积的85%）出现不同程度的旱情。二是损失重。共有2167万亩农作物受旱，成灾1181万亩，绝收206万亩，因旱减产粮食100万吨；造成水产养殖减产、经济作物受旱、林业受损及部分工业企业停产，直接经济损失达45.3亿元。三是影响大。共有农村330.7万多人、 106.4万多头大牲畜出现饮水困难，7个县级以上城市供水受到严重影响；全省3707条溪河断流，2822座小型水库、52.3万处山塘干涸，造成航运受阻、局部水质恶化、水生态退化等一系列影响。
3、抗救成效。面对严重的旱情，全省上下团结一心抗大旱，夺取了抗旱减灾的重大胜利，超历史的旱情并没有发生超历史的旱灾，特别是没有出现群众喝不上水、吃不上饭以及群体性抢水斗殴事件，将灾害损失降到了最低限度。这些成绩的取得，主要得益于3个方面：一是得益于各级党委、政府的高度重视。 省委、省政府高度重视、周密部署抗旱救灾工作，省委书记徐守盛、省长杜家毫等领导亲临一线指导抗旱救灾；省防指紧急启动了全省抗旱应急响应，各级党委、政府及部门紧急动员，全力抗灾。二是得益于水利工程的基础保障。通过科学调度水库工程，保障了下游城乡生活、生产、生态用水；各类水库和灌区较好地保证了3000多万亩农田用水；2.25万处农村集中供水工程有效保障了旱区1800多万农村人口饮水，2.4万口水窖保障了重旱区10.9万人饮水安全。三是得益于全社会的广泛参与。广大干部群众、驻湘部队、企业及社会各界迅速行动，积极投入抗旱，汇聚了全社会抗旱救灾的强大合力。
二、大旱的思考
“水多的地方少，水少的地方多；水多的时候少，水少的时候多；水多的办法多，水少的办法少；关注水多的人多，关注水少的人少”，这是一位对我省防汛抗旱工作非常熟悉的老领导对我省基本水情和防汛抗旱现状的形象描述。今年的抗旱工作，虽然取得很大成绩，但暴露出的问题不容忽视。总体而言，我省现有抗旱能力只能够应对一般性干旱，一旦出现像今年这样的大旱、长旱，一些水源不充分甚至缺乏水源的地区、一些“天水田”、灌区尾端等就会发生人饮困难、 农作物受损，应该进行深刻反思。
思考之一：特殊的自然地理条件决定了我省洪旱灾害频发，防旱抗旱工作应进一步引起重视。
我省多年平均降雨量1450毫米，多年平均水资源总量为1689亿立方米，人均水资源量2400立方米，略高于全国平均水平。但一直以来，旱灾都是我省最主要的自然灾害，并呈逐步加重的趋势，必须进一步引起高度重视，科学防范，有效应对。
1、从自然地理条件看，洪旱灾害频发是我省的固有省情。我省降雨时空分布极为不均：4~9月的降雨约占全年降雨量的70%，而4～7月的降雨占到了全年降雨量的50%；有衡邵地区、洞庭湖纯湖区2个少雨区，多年平均雨量为1200～1400毫米；有湘东北等4个多雨区，多年平均雨量1600 毫米以上。总体上看，全省雨水集中期容易发生洪灾，少雨时节极易发生旱灾。衡邵地区由于降雨少，且土质以红壤、紫色土为主，保水能力差，是全省有名的干旱走廊；湘西地区主要为岩溶地质，蓄水能力不强，半月无雨就受旱；洞庭湖区因降雨少、蒸发大，一旦四水、长江等上游来水不足就可能干旱缺水。
2、从历史灾害情况看，旱灾频率高损失重。分析历史干旱资料，从16世纪到新中国成立前的449年间，全省发生旱灾350次，干旱平均1.28年一次；新中国成立后64年间，干旱几乎年年发生，其中全省性干旱10次，平均6年一次。2000年以来，先后发生2003年、2005年、 2007年、2009年、2011年和2013年6次全省性干旱，平均2年一次。统计1949年～2013年以来的旱灾，年均受旱总面积1560万亩； 2003年大旱受旱总面积达2632万亩，粮食减产178万吨，各类经济损失58亿元。
3、从气候变化趋势看，旱灾可能更趋严重。受全球气候变暖影响，极端天气发生越来越频繁。据气象专家分析，2003年以来我国主雨带逐渐北移，北涝南旱在未来可能会成为一种趋势。分析我省2003年以来的降雨情况，不仅年均降雨量呈减少趋势，而且暴雨强度和暴雨日数明显增加，降雨时空分布不均更加突出。可以预见，今后一个时期我省旱灾会更多、更重，抗旱减灾任务更加艰巨。
思考之二：水利工程在抗旱中发挥了巨大效益，但抗大旱、抗长旱的能力需进一步提高。
长期以来我省坚持不懈大干水利，建成了一大批水利工程，在历年防汛抗旱中发挥了巨大作用。特别是近几年的水库建设、灌区建设、农田水利建设、农村饮水安全建设，在抗大旱中发挥了最重要的基础性作用。但从今年抗大旱的情况看，水利工程还存在4个方面的明显不足：
1、工程调蓄能力不足。一是蓄水能力不够。我省虽有各类水库14121座、塘坝166万处，但总库容仅605亿立方米（其中水库、塘坝库容分别为531亿立方米和74亿立方米），只占省内河川径流量的36%，大部分降雨和过境水量无法调蓄利用。二是调控能力不强。小型水库比例占水库总数的97%，大中型骨干水库数量少，仅有47座大型、372座中型水库，且绝大部分为季调节或径流式水库，调控能力较弱。三是工程分布不匀。衡邵丘陵地区和湘西岩溶地区建库条件差，建成水库数量不足，大中型水库非常少，而这些地区又是易旱地区，工程分布不均匀加剧干旱发生。在平水年份，现有蓄水工程基本能够保障供水需求，但遇20年一遇、5年一遇旱灾，全省缺水分别达到70.5亿立方米、43.3亿立方米。
2、灌区工程保障能力不强。一是灌溉覆盖面不足。全省共有耕地总面积5684万亩，已建的7.39万个灌区灌溉面积为4686万亩，只占耕地总面积的82.4%，尚有近1000万亩耕地缺乏基本灌溉条件，无力抵御旱灾。二是灌溉保证率不高。灌溉保证率强的23处大型、661处中型灌区，总设计灌溉面积只有2477万亩（占灌溉总面积的53%），其余2209万亩灌溉面积均为小型和微型灌区，保证率低，难以抗御大旱。三是灌溉能力不断衰减。由于建设资金缺乏和管理维护不到位，灌区工程配套建设滞后，老化失修严重，灌溉能力不断衰减，实际灌溉面积已减少到4001万亩，仅3398万亩灌溉面积旱涝保收，占灌溉总面积的53%。
3、“五小”水利工程抗旱能力较弱。我省小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小”水利工程数量众多，既是各类灌区全面发挥灌溉效益的最后一个环节，又是农业灌溉的重要补充。近年来，由于没有充分激发农民在水利建设管理中的主体作用，“五小”水利工程管理维护严重缺位，塘坝淤积、渠道损毁、泵站失修等问题比较普遍，且多数没有与大中型灌区工程连成一体，本身抗旱能力很弱，工程效益不断衰减。据统计，全省166万处塘坝实际蓄水能力仅为原有的60%，14.2万公里小型渠道衬砌率仅15%，5万多处泵站已实施改造的还不足3%，难以发挥应有的抗旱作用。
4、饮水安全保障能力不够。从农村看，饮水安全工程仍然存在覆盖面不广、建设标准不高等问题，仍有3100多万人未实现集中供水，饮水保证率低，在大旱之年人畜饮水安全问题突出。从城市看，全省除省会城市长沙以外，其他城市均没有城市备用水源，供水基本取自河流地表水，水源单一，风险较大， 特别是大旱之下，出现河流来水减少、水质下降，将直接危及城市供水安全。今年大旱中，邵阳市区、邵东县等7个县级以上城市就一度出现供水紧张的局面。
思考之三：抗旱社会管理滞后，抗旱减灾工作还需进一步加强。
在现有工程条件下，要取得抗旱减灾工作最大效益，必须通过强有力的社会管理，提高用水效率和效益，充分发挥工程效益，并广泛动员社会力量参与抗旱。但目前，我省在抗旱社会管理上还比较滞后：
1、用水效率不高。一是群众节水意识不强。长期以来，人们头脑中“湖南是丰水地区不缺水”的观念根深蒂固，节水意识不强，水资源浪费严重。 二是农业用水粗放。灌区续建配套与节水改造推进缓慢，绝大部分农田仍是大水漫灌，农业灌溉水有效利用系数仅为0.472，低于全国0.516的平均水平。 三是工业单位产值水耗大。全省工业节水措施、节水技术落后，2012年统计，工业用水重复利用率仅为25.5%左右，远低于全国52%的平均水平，万元GDP用水量178.8立方米，是全国的1.38倍；万元工业增加值用水量102.9立方米，是全国的1.31倍。
2、工程管理维护机制不健全。由于水利工程维护管理没有建立与之相适应的、完善的体制机制，导致大量水利工程老化失修、效益衰减，特别是“五小”水利工程出现了“有人用、无人建、无人管”的现象。比如：大中型水利工程以前主要靠收取水费维持正常管理维护，但随着农业税的取消，水费收缴越来越难，从而造成了工程管理维护资金的缺乏和病险隐患处置不及时，“小病积成大病，大病酿成事故”。又比如：“五小”水利工程设施以前主要依靠农民自建自管，但2003年取消农村“两工”后，未建立起有效的农民参与机制，建设管理主体严重缺位，加之受农业比较效益不高、农民投入意愿下降以及农村劳动力大量外出务工等因素影响，“五小”水利工程建设管理面临巨大困境。“两工”取消前，全省每年投入3.5亿个工日用于小型农田水利建设和管理，按现值测算相当于每年投入350亿元，“两工”取消后小型农田水利建设和管理投入严重不足。
3、抗旱应急管理能力不足。长期以来，我省对抗旱工作的重视和研究不够，应急能力建设相对滞后。在抗旱理念上，基本上缺乏主动抗旱的思想。 在抗旱组织上，全省抗旱应急体制不完善，应急动员、水量调度等更多地依赖于行政命令和临时决策，部门之间、地区之间常态化的协调和合作机制不健全，组织和发动社会力量参与抗旱的手段比较有限。在队伍建设上，抗旱专业队伍不健全，缺人员、缺资金、缺装备等问题比较突出，应对大旱的能力严重不足。在旱情监测上，旱情监测预警能力及信息化管理手段落后，难以及时、准确地对旱情发展趋势进行科学评价和分析，中长期的预判、预警能力严重不足，影响抗旱救灾指挥决策。在法规制度上，国务院2009年已颁布《抗旱条例》，我省尚未出台相应的实施办法；全省抗旱预案编制、执行制度不完善，对新情况、新问题缺乏研究，针对性、操作性不强。
思考之四：随着经济社会发展，抗旱工作面临新的挑战。
今后一个时期，将是我国转变经济发展方式、推进生态文明建设的关键时期，省委、省政府作出“四化两型”的战略部署，并明确了2020年全面建成小康社会的总体要求，抗旱工作面临新的巨大挑战，必须科学主动应对，确保生活、生产、生态用水安全。
首先，要把保障城乡居民饮水安全作为首要任务。根据有关规划，2015年我省城镇化水平将超过50%，农村80%的行政村要通自来水；2020年城镇化水平将达到全国平均水平（预计60%以上），农村要实现村村通自来水。今后一个时期，保障城乡居民饮水安全的任务极为艰巨，特别是大旱之时形势更加严峻，必须进一步加快水源工程及配套设施建设，建设完成城市备用水源，增强城市供水抗风险能力；进一步加快农村饮水安全工程建设，提高建设标准，强化长效管理，实现农村居民安全饮水比率达到100%，做到大旱之年城乡居民饮水“水源有保障，水质有保证”。
其次，要把确保工农业生产用水安全作为紧迫任务。 “十二五”期间，全省地区生产总值要从1.5万亿元增加到2.5万亿元，规模工业增加值要从5600亿元增加到10000亿元，粮食总产量要稳定在600 亿斤以上。如果不改变粗放的用水方式，现有水资源条件必将难以支撑经济社会发展。必须进一步优化工业产业结构，加快发展循环高效产业，积极推进工业节水改造，提高用水效率和效益；进一步加快推进灌区续建配套和节水高效农业灌溉体系建设，旱涝保收面积扩大到3700万亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.5以上；进一步加强水资源管理和保护，优化调度、科学配置水资源，全面增强工农业用水保障，做到大旱之年“工业不停产，农业不减收”。
再次，要把维护生态安全作为重要任务。现阶段，由于管理和治理跟不上，水污染加剧、水生态退化问题日趋严重，特别是在干旱季节由于河流水量减少、水体自净能力降低，水生态安全风险巨大。省委、省政府《关于分类指导加快推进全面建成小康社会的意见》明确提出，2020年前全省地表水质达标率要达到100%。这就要进一步加快推进生态文明建设，落实最严格的水资源管理制度，协调处理好经济发展与生态环境保护的关系，经济发展、生活改善、生态良好协同推进，主动降低旱灾风险，做到大旱之年“河流不断流，生态不恶化”。
三、抗旱的对策
抗旱是一项涉及全社会的系统工程，事关经济社会长远发展和人民群众生活福祉，是一项长期而艰巨的任务，必须坚持以科学发展观为指导，深入践行党的群众路线，多措并举，综合治理，全面提高抗旱减灾综合能力。
1、拓展抗旱思路。适应新时期经济社会发展要求，从全面、协调、可持续的战略高度审视和谋划抗旱工作，丰富和完善抗旱内涵和外延，进一步拓展抗旱领域，强化抗旱手段，树立风险管理理念，科学指导防旱抗旱。一是在抗旱领域上，要从以农业抗旱为主向全面抗旱转变。改变过去抗旱工作主要为农业抗旱服务的传统做法，将抗旱工作拓展到为整个国民经济和社会服务，统筹兼顾社会、经济和生态效益，保障生活、生产、生态用水安全，实行全面抗旱，最大限度减轻干旱灾害损失和影响。二是在抗旱手段上，要从以工程抗旱为主向综合抗旱转变。改变过去抗旱工作主要依靠兴修工程增加蓄水、打井抽水保灌的传统方式，综合运用行政、法律、经济、科技、工程等多种措施抗旱，工程措施和非工程措施并举，科学应对，提高抗旱管理水平和减灾成效。三是在抗旱理念上，要从应急管理为主向风险管理转变。改变过去旱灾来了才抗救的应急管理模式，大力推行提前防范、主动抗旱的风险管理模式，做到灾前科学预防、灾中高效抗救和灾后及时救济，积极主动地预防和降低灾害风险。
2、强化需水管理。按照《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的要求，以落实最严格的水资源管理制度为抓手，强化水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制“三条红线”管理，尽快实现由供水管理向需水管理转变，实行“以供定需”，即以供水能力来确定产业布局、经济结构，保障经济社会可持续发展，做到抗旱关口前移，降低旱灾风险。一要以水定布局。把区域水资源条件作为城镇布局、产业布局、生产生活布局的重要依据，发挥水资源的引导和约束作用，在编制国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及确定重大建设项目时开展水资源论证，对取用水总量已达到或接近控制指标的地区暂停或限制审批建设项目新增取水，确保经济社会发展与水资源、水环境承载能力相适应，减轻人为因素造成的干旱缺水风险。二要以水调结构。按照区域用水总量、 用水效率、水功能区达标情况控制和调整产业结构，湘江流域、洞庭湖环湖地区等较发达地区，要提升传统产业、发展循环经济、控制高耗水产业，大力发展绿色节水产业；湘中、湘南、湘西等以农业为主的地区要调整农业种植结构，把有限的水资源配置到经济效益高的产业中；衡邵干旱走廊等水资源短缺和生态脆弱地区，要控制种植耗水多的作物，缓解区域干旱用水矛盾。三要以水促发展。通过严格用水管理，提前介入、积极应对旱灾，科学配置生活、生产和生态用水，既要满足水资源可持续利用和维系良好水生态环境的要求，又要满足经济社会发展的各方面用水需求，构建人水和谐的经济社会发展模式，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展。
3、夯实工程基础。水利工程是夺取抗旱胜利的保障和基础。必须通过以下4大措施，提高抗旱工程保障能力。一要建立“多源互补、丰枯调剂”的水源工程体系。因地制宜新建一批水源工程，加快莽山等127座水库（其中大型13座、中型51座、小型63座）工程建设，加强干旱死角地区骨干山塘和微型集雨工程建设，完善和优化工程布局，建立“多源互补、丰枯调剂”的水源工程体系，到2020年蓄、引、提供水能力达到600亿立方米以上，供水保障率达到85%以上。二要建立“城乡统筹、保障有力”的城乡饮水安全工程体系。统筹城乡居民饮水安全需求，加快农村饮水安全工程建设力度，全面解决农村人口饮水安全问题，到2020年农村居民安全饮水比率达到100%，农村集中式供水受益人口比率提高到70%以上，基本实现村村通自来水；加快推进城乡供水一体化进程，建设城市备用水源，开展城镇供水设施提质改造，建立“城乡统筹、保障有力”的城乡饮水安全工程体系，满足特大干旱时城乡饮水需求。三要建立“灌排自如、节水高效”的农业灌溉体系。继续推进全国小型农田水利重点县建设，新建大型灌区4处、中型灌区71处，配套改造大型灌区27处、重点中型灌区160 处，更新改造大型泵站27处；加强“五小”水利工程和田间配套工程建设，大力推广使用渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌、微灌等高效节水技术，建立“灌排自如、节水高效”的农业灌溉体系，灌溉水有效利用系数提高到0.54以上，增强农业抗大旱能力。四要建立“责任明晰、良性运行”的水利工程管理体系。加快推进水利工程管理体制改革，明确管理主体，落实维修养护责任和经费，大中型公益性水利工程推行管养分离，小型水利工程坚持农民自建自管，建立“责任明晰、良性运行”的水利工程管理体系，到2020年水利工程设施完好率和骨干河流水库管理达标率均达到80%以上，确保充分发挥工程效益。
4、注重生态保护。开展防旱抗旱源头治理，采取水土保持、植树造林、河湖治理等措施，提高抗长旱、抗大旱能力。一要保护“土壤隐形水库”。 树立“有土方有水，保土即保水”的理念，加强小流域综合治理、石漠化治理、生态修复等工程措施，严格落实建设项目水土保持“三同时”制度，治理水土流失， 保护水土资源，充分发挥土壤的蓄水保水功能。二要建设“森林绿色水库”。高度重视植物截流和蓄水保水作用，加强“小水电代燃料”工程和水源涵养林建设，大力开展退耕还林、还草，广泛栽植蓄水保水能力强的林木，保护好森林和植被，提高山林的蓄水功能。三要维持水域调蓄功能。切实加强水域的管理和保护，建立水域占补平衡制度，遏制河道、湖泊、水库、湿地、塘坝及河滩地被无序占用，确保水域面积不减少，充分发挥水域的调洪、蓄水及生态功能。
5、加强社会节水。把节水作为解决干旱缺水问题的治本之策，加快建设节水型社会，提高用水效率和效益，夯实抗旱减灾的社会基础。一要强化节水意识。加强对抗旱减灾政策和知识的宣传和普及，提高公众的水危机意识和节水护水意识，动员全社会参与到节水型社会建设中，建立全社会珍惜水、保护水、节约水的良好氛围。二要建立节水机制。积极推进城乡水务一体化管理，统筹水源、供水、用水、排水、污水处理回用等各个管理环节，统一调度和优化配置水资源； 在用水定额管理的基础上，加快推进城市和农业综合水价改革，探索推进水权改革，发挥价格杠杆作用，建立行政管理与市场调节相配套的节水机制。三要落实节水措施。落实工业、农业和生活节水措施，抓好工业用水工艺改造，提高工业用水重复利用率；推广农业节水灌溉新技术、新产品，提高农业用水效率；加大生活节水器具、设备的推广力度，减少生活用水浪费。
6、提高应急能力。切实加强抗旱应急能力建设，提高应对大旱的能力。一要完善组织保障。建立健全以行政首长负责制为核心的抗旱工作责任制， 明确和落实各级政府及各部门、社会各行业抗旱责任，形成抗旱工作上下联动、部门配合和全民参与的工作机制。二要健全队伍保障。加强以125个县级抗旱服务队为重点的抗旱组织建设，逐步延伸到乡镇、村组，并鼓励企业、单位建立机动抗旱服务组织，打造覆盖全省的专业和机动抗旱服务队伍。三要强化科技支撑。尽快建立完善干旱监测预警系统，科学布设旱情监测站点，增强旱情监测预警的准确性；建立完善抗旱指挥决策支持系统和抗旱综合信息数据库，为防旱抗旱决策提供有力支撑；推广旱地龙等抗旱新产品和农作物抗旱栽培新技术，提高作物的抗旱性能，减轻旱灾损失。四要加强科学调度。依托现代通信手段、气象预报水平，科学调度水利工程，科学调配抗旱力量，发挥最佳抗旱减灾效果。特别是要加强水利工程的科学实时调度，在保证安全的前提下适度拦蓄尾洪，实现洪水资源化，弥补抗旱用水不足。五要健全法规制度。尽快制定出台我省《抗旱条例》实施办法，加快修订完善抗旱预案，规范抗旱行为，提高抗旱实效。（作者系湖南省防指副指挥长、 湖南省水利厅厅长詹晓安）
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