公安城管“临时工”现状调查：执法在一线却没有执法权
6月13日晚10点，朝阳区国美第一城附近，一名城管队员带领一队协管例行巡查街边大排档。新京报记者 尹亚飞 摄
6月13日晚8点，朝阳路和青年路交叉口西侧，一次联合执法行动中，辅警与协管抬走商户的烧烤用具。新京报记者 尹亚飞 摄
原标题：“临时工”与执法权红线
5月31日，陕西延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件。延安市城管局回应，跳踩商户头部者为临时聘用人员。
众多公开报道显示，延安事件不是城管群体撞击公众视线的孤例。而“临时工”这个名词，也越来越多地成为很多事件的担责者。
据北京市政协2011年撰写的调研报告，北京市城管在编数量7000余人，外聘协管、保安约6500人。
北京市公安局近日称，目前，本市文职辅警人数达2.9万余名。
数以万计的“临时工”，是通过何种渠道进入城管协管、公安辅警岗位上的？他们从事什么样的工作？受到怎样的管理？
协管、辅警都没有执法权，但到了真正的执法场合，执法权的界限就很容易模糊，导致协管很容易越界。
“延安城管‘临时工’跳踩商贩头部”后的第四天，北京某区城管指挥中心，薛立被告知，“你们最近不能上街抄摊了”。
临时雇佣军
并不是所有城管队都像薛立所在队那么“低调”。
6月13日晚，朝阳路和青年路交叉口西侧，20多张餐桌的露天排档，从眉山烤全鱼和大厨师两家饭馆门前延伸到非机动车道。餐桌上，烧烤箱里木炭火星迸射，20米外是一家加油站。
“抄摊的来了。”8点整，有人喊。
四五辆公安、城管、工商执法车在喊声中刹车。戴防暴头盔的辅警、全身黑衣的城管协管，10多人冲在最前面。城管、民警和工商执法人员拿着步话机指挥。
众人冲到两家饭馆门前的大烧烤炉前，拨开烤串的店员，抬下烧烤炉扔到地上、浇水熄火。其他协管把大盆的田螺和生肉串往执法车上搬。
饭馆老板哭叫着躺在满是油污的地上，试图阻挠执法，辅警和协管左右躲避，继续搬店外的器皿。
胸前有编号的城管、民警和工商执法人员对商户明示，这是联合执法。
五六分钟内，除食客坐着的桌子没被抄走，两家饭店门外的摆放物已被收缴，两辆城管的皮卡车后斗满满当当。
在城管队当了近3年协管员，只要一有城管的负面新闻，无论在北京还是外地，薛立都会低调几天。
上述查抄场景，对薛立和李笑两人都不陌生，很多时候，他们就是其中的一员。
薛立，北京某城管队协管；李笑，北京南城一派出所辅警。
从某种程度上，两人是同行——他们的工作都是辅助执法，身份都是“临时工”。
临时工在这个城市占有很大比例。北京市政协2011年的调研报告显示，北京城管在编数量7000余人，外聘协管、保安约6500人。
媒体公开报道显示，目前，北京目前有5万余名民警，文职辅警人数达2.9万余名。
“为什么临时工的数量如此庞大？”干了5年辅警的李笑深有体会，“派出所警力不够。”
他所在的派出所有40多个在编民警，刨除领导、内勤、社区民警，负责治安的民警只有七八人，“这七八人要负责4平方公里的治安犯罪打击，人手、精力确实有限。”
一名警方人士证实，北京警方一直面临警力不足的困难，需要辅警协助。
城管协管也一样，朝阳区城管部门2010年的一份汇报材料显示，城管须对多项城市环境专项整治，协管、保安的存在，缓解了他们人手长期不足的困境。
选拔与培训
虽是“同行”，但薛立和李笑入行的途径完全不一样。
没经过任何培训，薛立入职了。
他与某保安公司签劳动合同，保安公司为城管队提供人员。这样，薛立就成了城管大院的一名保安。
一家保安公司的队长赵东明介绍流程：城管队需要协管和保安，就会招标，保安公司去竞标，中标后，城管和保安公司签订合同，保安公司负责派驻队员，城管方面统一给保安公司支付工资，再由保安公司给每个保安发薪。“对于保安公司，这叫劳务派遣，说白了这是政府购买服务。”赵东明说。
薛立所在的城管大院里，有些人从保安公司来的，有的是通过关系进来的。
当初托老乡找保安公司队长求职时，老乡嘱咐薛立“别空手”。
薛立用两条烟和一顿酒犒劳，队长点头了，“以后得听指挥，有纪律。”
记者查询多份公开的城管部门招聘保安的招标公告，上面没有对受聘人员的工作内容、职责做任何说明。
相比薛立，李笑的入职较为严格。他最先进的是北京振远护卫中心，一家“为要害单位、国家机关、企事业单位提供安全守卫人员”的保安公司。
新入职队员须接受一个月保安专业培训；被选中且有意愿当辅警的保安，会再接受一个月的辅警培训，“都由武警来训练，要求掌握简单的擒拿、消防常识。”
李笑跟保安公司签了两年合同，并进入派出所当辅警。
李笑所在的辅警队基本不直接从社会上招人，辅警队有权限到振远护卫挑人，进辅警队还要过道关，每名辅警的简历都经严格审阅，“身体、精神状况正常，没有过违法犯罪污点，政治表现过关。”管理李笑的警长说，招李笑的原因是他当过兵，“不容易出问题。”
内保的外勤
刚进城管队时，薛立的职责是“内保”：在城管大厅门前站岗，到监控室盯录像。
刚进队时，没人跟薛立说过内保还要“抄摊”。
初中没毕业薛立就来京打工，在饭馆当过服务员，去厂里操作过机器，从来没穿过制服。
穿上制服的薛立发现，内保远不止看监控、站岗：常要跟着城管出去，也穿城管制服，只是没臂章和胸前的金属字编号。
站了一周岗，有天城管去巡视，队长扔给他一件城管制服的上衣，“跟上”。
“内保”上了街，就成了协管，协助城管执法。
“城管让干吗就干吗，别动手打小贩。”同去的协管嘱咐他，但在街上薛立看见，嘱咐他的协管大步跑上去撵小贩。不自觉的，薛立也冲上去，抓小贩的车，揪小贩衣服。
“给你记了外勤，有30元补助。”回来路上，保安队长跟薛立说。
李笑的外勤则没薛立那么张扬。
李笑介绍，辅警，全称叫警务工作辅助人员。按所里的要求，辅警的工作范围，包括辖区夜间巡查；盗窃案高发季受民警指派在角落蹲守，等待抓捕偷自行车的贼。随同出警时，民警会让他把一些街头打架斗殴者带回派出所，偶尔也会带他一起进入争吵的居民家，帮忙劝解一些小区里的家庭纠纷。
随民警蹲守制假窝点让李笑记忆深刻，“查抄时我们跟着进去，但抓人的是警察，我们只帮忙看人，别让嫌疑人逃跑或者自残。”
“入职时派出所说，辅警没执法权，不让动手。”李笑说，辅警工作零杂，但归根结底就一条——只协助民警，不能越界，这条界，就是执法权。
冲动与困惑
20多岁的薛立回忆，他第一次冲上去抄摊，更多是源于积极表现的冲动，“别的协管都上了，你能拖后腿？”
“城管从不直接说让我们冲，但你不往前冲又不行。”薛立说，在城管队有很多“道道”。有时保安队长会找个别队员谈话，“就是说谁谁谁，你最近不积极。”
薛立说，队长说的“不积极”，暗指他们遇事不往前冲，“不积极，就只能在队里窝着盯监控，没有外勤补助了。”
而抄摊的好处显而易见，每次回来，队员们少有空手，抄回来的包子等熟食倒进垃圾堆，剩余物品按规定一律进仓库，“水果或袜子，我们顺手拿点。”薛立说。
但保安们也有困惑，薛立在保安队干了3年，工资没涨过，仍是进队之初队长定级的1800元，“队长说个头不足1米74的，一律1800，超过这身高的，2000。”按个头定工资是哪家的规矩，薛立到现在也没弄明白，至于三险五险，更没戏。
近日，北京某区城管大队协管、保安招聘的招标公告上，参加竞标的公司都没有注明“三险一金”。一家参加竞标的保安公司负责人称，虽然给城管干协管比较危险，但出于成本考虑，他们只会给骨干人员上保险，“其他的保安员一律不给上（保险）”。
还有和正规军的距离感，薛立说，城管会让队长把保安随机打乱分配，担心他们跟小贩们混熟提前通风报信；围住违法商贩后，城管会让保安看住扣下的东西，然后单独跟商贩们说处罚的事，“谈处罚时，不允许保安靠近。”
民警也和辅警保持距离，在西城区民警陈然看来，很少有辅警接受过专业的法制训练，素质参差不齐，因此他们派出所不会让辅警参与打击犯罪等任务，“出了问题很麻烦。”
30岁的李笑如今已是辅警队长，工资也逐渐增长，如今能拿到3000多元月薪，底薪1800元，其余根据岗位级别、工作表现核发。派出所管吃管住，这减少很多生活成本。
虽然工作相对稳定，但李笑越来越担忧。“我们和警察最大的区别，是没有执法权。”李笑感觉，很多时候他是在克制，“非黑即白，这种灰色身份很容易越权。”
今年，自学本科的李笑买了很多考试用书，考公务员成为他的新目标，“希望有一天，咱也能成在编的。”
在城管大院干了半年后，一天夜里，睡在薛立上铺的老乡下了床，悄悄走了。薛立见过太多保安干了几天、几个月就走人，“没有待遇和前途，怎么稳定？”
自保与无奈
最近，延安城管饱受非议，队长不让薛立出去查抄违法摊位，他倒也自得其乐。
20多天前，有家游商数次经劝阻无效，城管对薛立等4名协管说：“你们先上去，别动手。这回别让他们再跑了。”
不让跑，又不让动手，这咋整？
后来还是动手了，4人围住卖水果的农用三轮，男摊主见势不妙，跳上车发动，挡在车前的保安冲上去拽车把，三轮车撞上马路牙子，险些翻车。情急的摊主一拳抡过来，拽车把的保安捂眼惨叫倒下，薛立和随后上前的两名城管摁住男摊主。“不是不让你们动手吗？”一名城管斥责。
挨打的保安住了3天医院。“工资照发，医药费是城管队结的，还补助了600块钱。”薛立说。
“每隔几个月都会有队友在抄摊时被打伤，没准哪天就轮到我。”薛立现在想的是怎样才能自保无虞，小贩一激动，也得劝，让他们也别动手。“我们也故意磨蹭点，让后面的城管上来处理。”
每次跟警察出去，李笑都会叮嘱手下“学会保护自己”，千万别动手打嫌疑人，“抓手抱腿，别让他从兜里掏东西，别被嫌疑人伤了。”这都是李笑通过实践得出的诀窍。
李笑还要求每次出任务的小组，必须有一人拿手机拍摄现场，“不是拍警察执法，是拍我们辅警协助执法。”李笑说，这既是工作成绩，也是一种证据和监督。
王飞是北京某城管队队长，他所在的城管队，正式编制30多人，外聘保安20多个。他说，保安数量也与城管队编制有关，正式编制多的城管队，保安的数量就多。
“大家看到的协管抢小贩的车，收占道经营的摊位，这些都是城管指挥的。”王飞说。
王飞说，北京对城管执法要求很严，“三个严禁”、“四个不准”，城管不准强行暂扣物品，不准追赶行进中的车辆等；但城管必须开展工作，最近拆违建中就有城管负责人执行不力被批评甚至免职。双重压力下，既要避免执法中与他人冲突，又要把该干的工作完成。
在王飞看来，北京城管在全国同业内做得算比较规范了，但有时执法中还会受非议，“这是城管行业的问题。”他说，为何民警执法、辅警协助执法就很少出现问题，而城管执法、保安协助城管执法就容易有问题，“因为在老百姓心中，警察是抓坏人的，城管是管穷人的”，“跟着城管管穷人，能受老百姓喜欢吗？”
王飞举例，他所在的辖区小广场，有个残疾人写字卖钱。按规定这属于无照经营，城管可依法办理，但老百姓会说“城管就会欺负穷人，欺负残疾人。”如果城管不管，就会有市民投诉，“城管都是干吗吃的？”
虽有抱怨，王飞还是认为城管对于城市有很大用处，“要是全北京的城管歇一周，老百姓就知道城管多重要了。”
新政与希望
据媒体报道，目前北京文职辅警达2.9万余人，去年，北京市公安局在机关非执法、不涉密岗位实行文职制度，并规范一线辅助执法的辅警队伍建设。
从市公安局参照民警招聘标准、方式，严把辅警招聘笔试、面试、体检、政审等进人关口。
按照“文职辅警与民警一致化管理”的要求，市公安局制定36项管理制度，还专门制定出台针对辅警管理的“八条禁令”，完善督导检查机制，同时精细化管理文职辅警队伍的薪酬福利、职位管理、考勤考核、教育培训等方面。
一名警方人士介绍，以前辅警多来自街道、乡镇，即治安联防员。人员多从派出所辖区下岗、低保人员中挑选。另一部分辅警来自保安公司，虽然这两部分辅警都经过培训，但“这些人素质不高，不太适合协助警方工作”。
这名警方人士介绍，现在，北京市公安局成立有警辅处，专门负责辅警的招聘培训管理。“这部分文职辅警相比以前的联防和保安，素质的确提高了。”
国家行政学院教授竹立家认为，北京辅警的“新政”，可以向城管协管管理推广。
竹立家称，“与其他‘临时工’相比，城管协管面对的对象更加复杂，这也是为什么城管的协管更容易出事的原因之一。”城管雇佣的协管跟着上街抄摊，他们的行动受城管的指挥，“到了真正的执法场合，执法权的界限就很容易模糊，导致协管很容易越界。”
在竹立家看来，对城管协管，主管部门更应规范化、制度化。但治本之策在于推动编制制度改革。
（应受访者要求，文中人物均为化名）（记者 张永生 刘珍妮）
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