地方政府如何走出"土地财政"怪圈

2013年04月22日 15:37
来源：中华工商时报

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一季度，全国公共财政收入32034亿元，增长6.9%，比去年同期回落7.8个百分点。其中，中央财政收入14606亿元，同比下降0.2%；地方财政收入(本级)17428亿元，同比增长13.7%。在分析地方财政收入(本级)增长的因素时，财政部指出：“地方财政收入增长，主要是房地产市场成交额增加，相关地方税收相应增加”。

再来看看政府性基金收入情况。一季度，全国政府性基金收入9681亿元，比去年同期增长38.7%。其中，中央政府性基金收入784亿元，同比增长4.2%；地方政府性基金收入(本级)8897亿元，同比增长42.9%。在分析地方政府性基金收入(本级)增长的因素时，财政部又指出：“主要是受土地成交额增加”的影响，国有土地使用权出让收入7700亿元，同比增长46.6%(去年一季度同比下降34.6%)。

税收收入靠“房”，基金收入靠“地”。一言以弊之，如今的地方政府已全面陷入“土地财政”怪圈！

有人可能会说，“土地财政”如此猖獗，都是大力推进新型城镇化惹的祸。窃以为，这只不过是一个“幌子”而已。要知道，中央政府对城镇化建设已经提出了很明确的要求，其中特别强调“严守耕地保护红线”和“坚持房地产调控政策不动摇”。其实，真正的原因在于地方政府财力吃紧。

有资料表明，眼下的地方财政收入占全国财政收入的比重，已由从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下。加之，地方政府承担着与其财力极不相匹配的事权，使得本已拮据的地方财政雪上加霜。尽管中央政府通过转移支付等途径弥补地方政府财力的不足，但这些资金都是有专门用途的，地方政府能“饭” 否？

在这种情况下，地方政府肯定不会“坐以待毙”，就会以各种不同的方式实施“非正式”的收入自主权，而依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出就成了不二选择。土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。

然而，无论怎么讲，以土地出售为主的“土地财政”只能起到暂时性的缓解作用，其与地方政府财政收入来源的稳定性与可持续性要求相背离。这是与我国当前实施的分税制具有紧密的联系，是历史发展的必然产物。我们必须予以正视。

要使地方政府尽快步出“土地财政”怪圈，除了规范现行的土地制度外，最根本的一条就是要对现行的财政税收制度进行改革。中央政府可以下放一些税收给地方政府，使得地方政府的财权与事权相匹配。另外，中央政府需要帮助地方政府建立多元化的投资机制，降低地方政府谋求“非正式”收入的动机。当地方政府有了长期而合理的收入来源渠道，再辅之以科学的政绩考评机制，地方政府定当步出“土地财政”怪圈。