非营利组织在促进农村教育中价值几何

2013年07月12日 15:55
来源：中国发展简报

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自从1949年以来，中国在教育领域取得了令人瞩目的进步。然而，由于西部与内陆农村落后于东部和南方沿海城市，导致了严重的区域不平衡问题。为了调动社会资源促进教育公平，尤其是农村义务教育的进步，政府鼓励社会各界积极参与。非营利组织自1980年代起就在这一事业中扮演着积极的角色。然而，直到今日，我们仍然对非营利组织的参与状况缺乏系统认识。到底有多少这类组织？它们状况如何？它们如何开展工作？它们有哪些优势和劣势，面临着什么样的挑战？又有什么需要？

组织背景和构成

以上问题很难回答，因为并没有参与农村义务教育非营利性组织的数据库。政府可能有一些已正式注册的组织的信息，然而，由于注册体制的一些障碍和其他困难，很多非营利组织并没有在政府注册。

得益于因特网，使我们能够采用滚雪球抽样的方法对464个参与义务教育的非营利性组织进行调查。结果显示：

超过2/3的组织成立于过去10年间，运营历史相对较短。其中85家位于北京，显示了其作为中国政治中心的角色。东部和南方沿海省份（比如广东、浙江和上海）相对西部、北方和内陆地区有更多组织数量。作为一个西南省份，四川是个例外，这可能是由于2008年汶川地震促使了更多组织的建立。

虽然464家组织都宣称是“爱心的”，“慈善的”，或“非营利的”，但只有大约一半（47.4%）获得正式的非营利注册身份。其余的拥有不同的合法身份，比如“企业/公司”（12家），“内部团体”（96家），“挂靠其他机构的组织”（18家）。87家组织根本没有合法身份（另外还有31家组织的注册状态无法确认）。这意味着严格意义上讲它们是非法的，政府可以随时关闭并没收它们的资产。

探究这些非营利性组织的“背景”而非官方身份可以帮助我们更好地理解：它们由谁建立？由谁资助？它们的关系和资源来自哪里？它们现在做的事由谁授权？样本中的76家组织（16.4%）有着明显的政府背景，因为它们是由退休政府官员，或者政府以及共青团这样的人民团体建立的。不足为奇，这些组织95%拥有合法地位。其中60家（12.9%）由公司、企业家或者商会建立。这些公司发起的组织中，大约有95%拥有非营利注册身份，其中大多是以基金会的形式。因此，看起来非营利组织注册体制对有政府关系和有钱的人开了绿灯。大学生和一些高校教职工的情况有些特殊，因为诸如学生社团等大学内部团体是免予注册的，样本中有72家组织（15.5%）属于这种类型。同时也有由影视和运动明星等名人，或由教堂和寺庙等宗教机构建立的组织，然而此类组织并不多见。这次研究确认的最大类别的组织是由无权、无钱、无名的普通公民建立的草根组织，样本显示，174家（37.5%）属于草根背景，其中只有25家拥有合法的非营利组织身份。它们之中大约有一半没有合法身份，这使它们成为所有类型中最为脆弱的一类。

工作领域和变化

在对这些非营利性组织样本进行分析后，我们得出了以下几个结论：

（1）中国的非营利性组织为促进农村义务教育提供了形式丰富的服务。最普遍的服务是一对一帮扶（本研究中42%的组织提供了此项服务），其次是在农村学校建立图书馆（30.4%），提供农村学生奖学金和助学金（27.8%）以及为农村学校提供实物捐助（27.8%）。有合法地位的非营利组织，尤其是那些有政府背景的组织，更可能参与类似基础设施建设这样规模大、花费多而且复杂的项目。没有合法地位，尤其是那些草根背景的组织，更可能参与人力投入多的项目，比如上门探访、短期支教之类的活动。这种情况大概是由它们自身的资源结构所决定的：正规的非营利组织既资金充足又有政治影响力，而非正规组织则拥有大量的志愿者。

（2）已有的支援活动虽很普遍，但并不必然能很好地反映农村地区的需求。一些关键领域，诸如农村师生的心理健康，并没有得到足够的重视。目前很少有组织提供满足这方面需求的服务。而且，支援活动的普及性并不能反映服务的质量。比方说，很多组织在农村建立了图书馆，但很少能提供维护服务，导致农村地区的图书馆往往变成了图书储藏室。短期支教是另一种常见的项目，但质量颇受质疑。先前的研究显示，因一些此类组织派遣的支教老师们准备不足，对学生的学习成绩几乎没有产生积极的影响。虽然他们有一些创造性的教学方法能激发农村学生的兴趣，但由于他们只是短期支教，之后学生们又得很困难地再重新适应原先老师的风格。

（3）对非营利性组织的服务与政府农村义务教育促进项目进行比较后，显示一些服务领域明显重叠，而政府的工作范围更为广泛。例如，中国青少年发展基金会从1989年至今，总共建设了16 355所小学，位居所有非营利组织援建数量之首。政府的“全国中小学危房改造工程”在2001年至2005年之间总共重建了60 833所学校。倾向于派送长期志愿教师的中国青年志愿者协会从1999年至2009年之间，总共派遣了4 172名教师。政府仅在2007年至2009年之间就派遣了104 621名特岗教师。很显然，政府比非营利组织更强有力。当前，因为政府没有分配足够的资源到这些领域，非营利组织占据了这个市场的一小块份额。如果政府决定扩大公共项目的规模，这些非营利组织最终将被挤出。事实上，在过去很多非营利组织对学费和杂费进行了资助。然而，在政府施行了“两免一补”政策后，非营利组织发现他们提供的服务不再被需要，所以只得将他们的资助改为生活费或者去支持高中和大学教育。说明一下，“两免一补”是指免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费，生活在贫困线下的农村义务教育阶段学生可以享受此项优惠政策。（编者注：NPO的功能在于前瞻性地引领政府进入此前政府并未提供服务的领域，政府进入后，NPO的角色发生改变，去开拓新领域，或者成为监督者）。

（4）非营利组织同时也提供了一些独特的服务，比如说咨询、家访、交笔友以及组织教师互助活动。虽然这些服务没有那么普遍，但它们满足了对农村师生们的幸福极为重要的情感、心理以及专业需求。这些个性化的需求需要私下介入，因此不可能以政府的大规模公共项目作为应对之策。结果，在这些领域工作的非营利组织避免了来自政府的竞争。因此，为了避免被政府挤出以及更好地利用社会资源，非营利组织应该专注于它们拥有竞争优势的需求领域，在政府现在没有以及将来也不太可能介入的领域提供服务。非营利组织与政府携起手来就能满足更为广泛的社会需求。

总而言之，我们的研究发现中国非营利组织填补了农村义务教育体系中重要的服务空缺。因为发展历史较短，它们有着所有新生机构必然经历的“成长的烦恼”。它们的努力并没有得到良好的组织，有时提供的服务质量也受到质疑。然而，一旦被给予适当的支持而不断提升专业水准，能更好地分享同行信息和倾听受众的反馈，它们将变得更加成熟，更能高效和切实地填补服务空缺，进而为提高农村义务教育的可及性和质量作出更多的贡献。

（毛彬雄译，作者系香港中文大学社会工作学系助理教授。）