中原经济区被逼出来的改革：官员称不突破就憋死
“以前都说河南这个地方是保障国家粮食安全的，搞什么工业化城市化，但一亿人就不要买轿车住高楼了吗？光靠粮食，不中啊！”河南的一位官员越说越激动。
他的情绪，代表了过去相当长一段时间内河南这个粮食大省在一轮工业化和城市化浪潮中的焦虑和不安。土地问题，成了谋发展的最大掣肘，因此基层官员不得不“想方设法”。
如今，这种为难稍有缓解。2012年11月，国务院正式批复《中原经济区规划》，标志着覆盖河南全省的区域振兴规划上升为国家战略，同2011年同期下发的《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》一起，让河南吃了一颗“定心丸”。
其中，包括土地的“双挂钩”等一系列先行先试的政策，被视作这个典型农业大省在保证不突破耕地红线，保障不减少粮食生产基础上探索工业化、城镇化、农业现代化的重要制度保障。
回望中原经济区建设一年，河南在摸索，其战略重心曾发生转移，点上的建设也在开展，但仍有更多问题待解。
“不突破，就憋死”
对于河南来说，土地上的突破不是锦上添花，而是雪中送炭。
有这样一组数据：近年来经济总量一直稳居全国第五、中部第一的河南，人均GDP却只排到全国第23、中部倒数第二，城镇化率42.2%，比全国低10个百分点，是我国城镇化率最低的省份之一。
一直以来，作为中原粮仓，河南肩负着保障国家粮食安全的重任，“每一个到河南主政的领导，都发现这里的思路跟别的地方不一样，这里的粮食任务抓得很紧，粮食生产搞不好，是很危险的事情”，一位河南政界人士说，
随着工业化和城镇化的推进，保粮食和谋发展的矛盾越来越突出，其关键结点就在于土地问题。
“过去这个问题十分尖锐，‘十五’期间我们需要40多万亩（城市建设用地指标），只给我们10多万亩，‘十一五’我们需要60万亩，只给20来万亩，现在我们需要80万亩，只给30万亩，国土部门说我们采取了多少措施，还只是解决了不到40万亩”，河南省政府发展研究中心主任王永苏说，王也是中原经济区谋划团队核心成员之一。
一位当地专家回忆其调研过程称，下面的县长都说上面批的少，确保郑州等几个中心城市，到省辖市的都很少，再到下面县里基本没有。县里都不发展了吗？县长们都说发展啊想办法啊，县长跑村找地，复耕砖瓦窑厂、河滩地，把指标挪到县里的产业集聚区、新城区来用，这是很多地方的做法。
不仅是基层，接近当地高层的人士透露，河南因土地问题曾被多次“告状”，“就在2011年，国家六部门还专门受批示来看河南搞产业集聚区到底是怎么回事，怎么保地”，上述人士说，河南省高层就把河南在探索的工业化、城镇化和农业现代化“三化协调”的理论跟六部委做了汇报，把这个道理说透了。
“影响河南崛起的，就是两个观念在作怪：一是河南是粮食大省，这个帽子戴结实了，对崛起大大不利，二是认为粮食大省搞工业化城市化威胁粮食安全，这个观点害死河南了。”王永苏说。
因此，2012年时任河南省委书记卢展工就曾说，“（三化协调）这条路子不是我们凭空想出来的，而是河南省发展面临的诸多困难的问题倒逼出来的”。
在这种倒逼机制下，河南的政界、学界找到了以三化协调作为中原经济区战略切入点的路子，在时任河南省长郭庚茂召集研究的课题中，河南拟向中央争取的政策有：自主安排建设用地的政策，探索农村集体宅基地转让流转的权利，农村耕地流转探索权等，基本都绕不开“地”的问题。
“必须树立一个观点，农业大省推进工业化城镇化不仅不威胁粮食安全，反而有助于粮食安全。”王永苏说。在河南经济界看来，这样的观点不仅河南要清楚，北京也要树立起来。
用一位基层官员的话说，如果要河南光种粮食，那么是不是可以对人均收入进行补贴，这显然不现实，这样又没钱又没地，只能叫河南“憋死”。
“双挂钩”还需更大突破
“中原经济区的核心就是保证粮食安全同时解决富民强省的问题，富民强省光靠粮食肯定是不行的，那就要靠工业化城市化，而就马上要解决用地问题。”河南省政府发展研究中心主任王永苏说。
“双挂钩”提供了解决之策。何谓双挂钩？是指农村转入城市的人口多少，同样的建设用地要增加多少。农村减，城市加，这是一个概念。再一个是输入地和输出地挂钩，如果地市人口往省会转得比较多，那么用地就要向郑州倾斜。因为地市人口占用了郑州市的空间。国务院批复《中原经济区规划》允许河南先行先试，在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，按照局部试点、封闭运行、结果可控的原则，在河南省选择部分地市探索开展“双挂钩”。
在河南中原发展研究院院长耿明斋看来，“双挂钩”是寻求解决人口空间配置和土地资源空间配置不均衡的一个途径。由于城镇化的快速推进，产生人口空间移动，乡村的人少了，城市的人多了，乡村建设用地使用减少了，城市建设用地使用增加了，乡村建设用地指标就是应该到城市去，但是我们目前没有这样一个自动摆放的机制。
“双挂钩”就是给乡村的建设用地指标往中心城市飘移提供一个依据和理由。但是其中涉及到有多少腾出来的建设用地指标可供飘移，以及中心城市增加的人口总量，都需要一个严格的测算和统计。目前来看，河南还没有建立起一套完全周密的操作方法。
国家发改委副主任杜鹰也给河南算了一笔账，按照河南的规划，未来十年城市化率提高15个百分点的话，需要转移1500万人口，需要占地几百万亩。但实际上河南的用地还是有潜力，比如说农村的一些集体建设用地还是存在粗放的现象，大概人均面积是248平米，但是按一般的规划，150平米就够了，所以这里还有节地的潜力。他在此前的中原经济区新闻发布会上如是说。
“‘双挂钩’搞得好，河南用地紧张的问题完全能解决好，也完全能操作好。”王永苏说。但要达到他预期的“搞得好”，还需要更大的制度突破。
在他看来，现在虽然“双挂钩”，但指标还是不能跨市，“这个显然还是不行的，郑州周边肯定是工业化比较快的，应该在最落后的地方复耕，指标拿到最发达的地方使用，这样这个政策才能发挥最大的作用。”他说，“所以说应该全省范围内双挂钩，更大程度上发挥资源的优化配置作用，需要更大的突破和改革。”
耿明斋也认为，“双挂钩”只是很小的突破。“我觉得河南的探索仅仅是突破了城乡建设用地挂钩的区域限制，使挂钩的区域空间扩大了而已，将来进一步拓展应该在全省的范围内。”他说。
但其实一直以来，发达地市向不发达地市购买指标，是一省经济发展中的常见现象。记者获得的数据显示，以卫辉市为例，2012年整个卫辉市补充耕地4477亩，按“占补平衡”的原则，卫辉市获得4477亩的建设用地指标，通过卖掉这些指标，该市获得1.84亿元收入。
作为省会城市，郑州毫无疑问是用地“大户”，据郑东新区有关人士介绍，郑东新区建设用地指标，很多都是从驻马店等地购得的。包括正在建设的郑州航空港经济综合试验区，也是同样的操作。
“以前土地资源多的时候，其他地市还愿意卖。现在土地资源减少，面临枯竭的情况下，其他地市也要发展，也不太肯卖了。”一位国土系统官员称。
河南的战略转移
同多地区域发展战略“摸着石头过河”一样，中原经济区也曾发生过战略转移。研究当地经济的人士都有一个一致的观点，那就是中原经济区建设一年，目前来看最显而易见的成果是郑州航空港实验区。
作为我国首个航空经济综合实验区，郑州航空港被表述为中原经济区的“抓手”。数据显示，前三季度，河南全省生产总值增长8.7%，而郑州航空港区前三季度实现地区生产总值同比增长35%，这是一个非常惊人的数字。
在刚刚结束的河南全省经济运行电视电话会议上，河南省发改委在对第四季度的工作要求中提出：全力推进郑州航空港经济综合实验区建设，赋予实验区省辖市一级经济社会管理权限，启动中国（郑州）自由贸易试验区申报前期工作。
“过去我们在新农村社区建设上下的力气比较大，现在主要是航空港”，河南当地专家说。
此前，河南对于新农村社区建设热情高涨，作为第一个试点地，新乡市提出要搞1050个，开封要建800个，平顶山要建500个……新农村社区建设，也是为河南腾挪土地的手段，经过有关部门测算，通过新型农村社区建设，农民集中居住后可以有900万亩的土地释放出来。
但新农村社区建设很快出现问题。当地多个部门对此调研后发现，最突出的就是就业问题。“如果这是在城市郊区、产业集聚区、旅游景点等，几个村并到一块，有非农就业岗位，地流转给大户，农民搞非农就业，这样收入增加了生活也改变了，但问题在于很多偏远农村没有非农就业岗位，不能就地就业，还有对一些老村落进行复耕的时候阻力也比较大，再加上资金来源也成问题”，参与调研的专家称。
“因此财政拿钱搞几个样板可以，但是要在面上推开就是个问题，所以这个事情现在是‘稳住’了。”上述人士说。
郑州航空港综合实验区，实际上是中心城市带动战略的一个延伸，也就是说，在这一两年的探索中，河南悄然将中原经济区建设重心从农村转移到了城市，从新农村社区转移到了中心城市带动。
对于河南来说，还有两个重点是：现代化的综合交通体系和粮食生产核心区。前者主要是构建米字形高铁，后者则主要落地在六千万亩高标准良田和发展家庭农场、种粮大户上。
“要解决种粮吃亏的问题，中央要加大转移支付力度，但都是‘撒胡椒面’，真正落实到大户的基本没有，因此谁在种粮，并没有真正得到多少好处，唯一的好处就是规模化以后，人均的效益高了。”王永苏说。
他认为，中原经济区后续建设中，要继续突破的第一还是土地问题，应该在全省范围内落实“双挂钩”，建立城乡统一的市场，给集体建设用地一个公平的对待。其次是资金问题，需要激活体制机制，让社会力量参与进来。目前河南要求各厅局一个个与国家有关部委衔接，将国家批复的专项资金等一笔笔落实。
“要不停的往北京跑，要求给一个好的体制机制”，上述人士说。
耿明斋也认为，推动中原经济区建设需要解决的问题，主要是制度环境要进一步突破，特别是土地制度。“国务院的文件中涉及到的一些问题还没有真正的落实，比如粮食主产区这个补贴的问题，转移支付的问题等等”，他说。
在“种粮吃亏”的问题上，河南曾经设计了很多方案。比如粮食主产区以县为单位，人均财政收入要与全国拉平，不够的部分就由中央财政补上，但是最终都没有写到文件里，“作为一个国家来讲，要有自己的粮食安全，要靠中原经济区这样的地方来保证，这些政策我觉得下一步很需要。”耿明斋说。
正如记者采访过程中一位当地官员所说，多少产粮大省都在千方百计的把粮食大省的帽子拉下来锁进保险柜里，河南粮食的帽子是抹不下来了，只能戴着这顶“光荣”的帽子千方百计“谋发展”。
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