湖南经适房一条龙式违规调查：与土地制度有关
6月28日，48岁的小包工头刘跃平站在梓瑞小区建好的楼房前，眼里满是绝望。
3年前，在湖南省益阳市一个面积近10万平方米的小区里，“上线”、一位姓李的包工头转包给刘跃平梓瑞小区标号B1的建设工程，总面积5000多平方米。
“从长沙转行来益阳搞工程，总是被骗，想到这次是职工的集资房(其实是经适房)，应该不会再差我的钱。”刘跃平说，但没想到自己仍在这个工程中被套牢，3年后尴尬地加入到申诉梓瑞小区黑幕的队伍中，甚至成了“黑房价”的证人。
在离长沙50公里外的益阳，经适房梓瑞小区曾经承载了无数人安居的梦想。
然而，有关政府部门在这个小区规划、建设、管理过程中的“一条龙违规”行为，却让它成了一些人的牟利场、买房人愤怒的聚集所。
违法建筑面积达规划面积一半以上
现年71岁的原益阳苎麻纺织印染厂(以下简称“益麻”)职工周志如曾是要求建设职工经适房的“带头人”。
在上个世纪八九十年代辉煌一时、曾有职工5000人的“益麻”如今负债“4个多亿”，2008年12月31日宣布破产后，留下的是一团“乱麻”。一半以上的职工，家庭人均住房不到10平方米，很多都是三代人挤在三四十平方米的陋室中。这些职工生活困难，无力购买商品房。
“地是自己厂的，只要付出一点建筑成本，就可以住上宽敞的房子。”几年前周志如等老职工构想起他们的经适房梦。
几经奔波，湖南省有关部门批复同意建房。
2008年10月20日，益阳市房产局在向益阳市政府提交的关于益麻“自建经济适用住房”的请示中指出，作为占地600多亩的国有改制特困企业，益麻生活区可用于住房建设的闲置划拨土地约60亩。
9天后，益阳市房产局下发38号文，批准了益麻的建房申请，但要求建成总面积6万平方米的860套经适房，套型面积不超过70平方米。另外，按《益阳市解决城市低收入家庭住房困难实施办法》的规定，须配建廉租房96套，计4800平方米。
随后，湖南兴益房地产开发有限公司被益麻破产管理人、益阳市国资委确认为益麻经适房开发建设项目中标人。
这一工程很快转移到了原益麻职工李灿民手中。
“上线的包工头接的单是480元/平方米，抽30元/平方米的‘水’(提成)，我们干的是450元/平方米的活儿。”2013年6月末，包工头刘跃平、彭伟等人在接受中国青年报记者采访时称，即便是这样的“注水”价，他们在估摸成本后，还是觉得亏本的几率不大。
施工队伍进场后，很快，益麻厂区内9栋旧房屋被拆除、数片茂盛树木被移走，厂区内幼儿园、浴室等迅速消失，这里成为梓瑞小区的建设用地。
随后，由原益麻厂领导、职工代表等组成的益麻经适房建设领导小组向兴益房地产公司发函称，“因益麻原车队用地不能提供项目用地，原合同中确定的860套左右经适房调减为760套左右。”
15天后，兴益房地产公司给益阳市规划局打了一个报告，以“用地不能满足860套经适房和96套廉租房”的理由，要求更改建房计划，并被通过。
这一看似要缩减建设规模的方案其实暗藏玄机。
刘跃平、彭伟等人回忆，开工打桩时，原本70平方米的户型被要求加大到140平方米。“房子共7层，一二层为商铺，除顶层外，每一层都有一套140平方米的房子。还有120、100多平方米面积的房子。”
根据原建设部等多部门2007年颁布的《经济适用住房管理办法》规定，经济适用房单套的建筑面积控制在60平方米左右。同时，上述行为也严重违背了原来益阳市房产局批复的文件。
梓瑞小区竣工验收时，益阳市规划局对其超面积一事进行了调查，“这个小区实际建筑面积为97834平方米，超审批面积34980平方米。”据此得知，梓瑞小区超审批建筑面积达规划面积的一半以上。
擅自扩大建设面积，也让益麻职工看到这个经适房小区的缺陷。有职工说，“在D区，楼与楼之间大概只间隔5米，终日见不到阳光。”
而对于梓瑞小区的实际建筑面积，益麻职工一直存疑。
中国青年报记者在采访中发现，对梓瑞小区的建筑面积，不同政府部门给出的答案并不一致。
6月26日，记者从益阳市规划局获得的说法是，梓瑞小区实际建筑面积为97834平方米，而从益阳市房产局获得的数据是85224平方米。前者提供的住宅面积是75293平方米，后者是64000平方米；前者门面面积是5996平方米，后者是6544平方米。
据益阳市房产局测绘队的工作人员介绍，一般情况下房产局测绘的面积都比规划局的少，因为有些建筑不会算入办房产证的范围内。
但长沙市规划设计院副院长谭春华认为，理论上规划局和房产局的数据不应该有差别。“如果差别很大，中间必有猫儿腻。严格来讲，报建、施工、竣工的3张图纸应该是一模一样的。”另外，按常理，房产局测绘的面积应该比规划局大，因为后者更希望实际面积与此前规划面积相符合。
经适房轻易就能改成安置房？
在谭春华看来，小区超建面积占规划面积50%，简直不可思议。“超20%就属严重违法，如造成影响，必须拆除。”
但益阳市规划局执法支队的负责人则表示，该小区并非严重违规，不必拆除。
益阳市国资委的说法是，此举是应益麻购房职工的要求，也经过梓瑞小区经适房建设领导小组和职工代表同意。
该委提供的材料表明，当时很多职工签名要求经适房面积超过70平方米，达到90平方米。
这就造成了小区房屋面积增加一半、房屋数量却减少100多套的局面。
一些职工质疑：如此超标经济适用房是否名副其实？很多职工只能到市里打短工，怎么可能有钱购买这样的经适房？
另外，他们指出，起初公布的有资格购房者只有近600户，但最终建成的700多套房屋却已售完。
对此，6月27日，益阳市房产局副局长莫利民接受记者采访时表示，“经适房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。”
对梓瑞小区超规划建设问题，他说：“面积是超了一点。”
莫利民说，“严格意义上，这些房子不叫经适房了。当时是叫经适房，现在面积偏大了，发证时可能叫安置房更恰当，因为安置房没有面积限制。”
当记者提出，安置房应该是指安置被拆迁户，梓瑞小区的业主不在此列，而且经适房不能建成安置房时，莫利民没有给出明确回复。
益阳市国资委副主任徐海华表示，购房者的资格经过了多层审查，并在厂区公示了数天，不存在社会人士买房的情况。但他没有向记者提供实际购房者的名单。
虽然有关政府部门给房屋超面积建设开了绿灯，但益麻经适房的问题并未解决。
资料记载，2009年2月8日，时任益阳市国资委主任陶方智与开发商及益麻经适房建设领导小组成员等一起开会商议，期间确认报名购买经适房的有1420户，已经批准的有600户。经适房价格按890元/平米全额预交。
然而，2010年春节时，曾当过益麻印染分厂厂长、现年61岁的张航得到消息，“房子已经基本建好了，但要涨价。”
事实是，2009年12月，兴益房地产公司向益阳市物价局提出定价申请。
2010年4月8日，物价局通过成本初审，根据《湖南省经济适用住房价格管理办法》，按利润率和应缴纳的税金计算，规定售价为1118元/平方米。这比益麻之前的认购价每平方米“涨”了228元。
这一消息在益麻职工中“炸”开了锅。
有职工在红网发帖称，益阳原键轴厂、红旗化工厂等四厂经适房价格在700～820元/平方米之间，益麻经适房定位890元/平方米已明显偏高，现在又大幅提价。
5月31日，益阳市物价局在红网回贴称，益阳原键轴厂等四厂的经适房价格并未经他们监审，“其价格低于建设成本”。
但这并未说服益麻职工，他们多次与政府部门对话，房子成本成为被质疑的焦点。
职工们指出，“拆旧房一般是‘以料抵工’，物价局核算的渣土运输费70万元过高”；益麻生活区绿化之好，在益阳工矿小区里能排在前面，“物价局怎么能核算出400万元的绿化费？”
有人指出，按照政府原来的审批文件，益麻经适房是按照自有土地、自筹资金、自主建设的“三自”方针实施，而在建房前职工已按890元/平方米交款。为何房屋成本中还有开发商的贷款成本？
张航介绍，受金融危机的影响，2009年年初时房地产形势不景气，益阳最繁华地段如赫山中天国际的电梯房，现房价格才1480元/平方米。
最终，2011年10月，益阳市物价局将益麻经适房单套建筑面积70平方米以内的含税销售基准价格定为859元/平方米。
该局的一份文件指出，这一价格是依据益阳宏运建设工程造价事务所提供的数据计算而成的。其中，房屋建安工程费为550.18元/平方米。
此时，包工头们480元/平方米的承包价格，再度被职工广泛引用为定价虚高的证据。
另外，对于超经适房标准面积部分，开发商要求按当时益阳商品房价购买，这令经济本身就困难的益麻职工更为不满。
周志如这时无奈放弃了安居梦，因为他发现事情的发展已背离了初衷。“这是我们厂的土地，职工自己集资建设的房子，为什么要按商品房价格购买？兴益公司本不能叫开发商，应该叫建筑承包商，他只是帮我们建房的。”
因为价格问题，梓瑞小区的房子建成一年后仍无法分房。
其后，原任益阳市信访局副局长的徐海华被调任到益阳市国资委任副主任。他告诉记者，他是来专门解决益麻问题的。2011年5月，徐海华正式进驻益麻组织分房，并最终谈妥价格：70平方米以内购买价859元/平方米，“按预交的890元/平方米，还有退款呢。”徐海华说，对超出面积，“我代表益麻留守处强压着开发商签了个协议，按920元/平方米算，开发商至今对我不满。”
小区的商铺门面该归谁所有
从2011年开始，当大量益麻职工入住“梓瑞小区”时，他们惊异地发现小区内的24栋楼房中，有着大量的商铺、门面、车库。但这些都不属于职工或者企业所有，而是属于兴益房地产开发公司。
益麻的部分职工专门做了统计。他们提供的数据显示，临街门面9000平方米，车库570间，顶层房子134套，这些按市价估算达1.4个亿元。
当记者调查这笔巨大的资产何以归于开发商时？多位政府部门人士指出，在益麻经适房的《开发建设合同》中已将这些资产给了开发商所有。
这份饱受职工质疑的合同是益麻破产管理人、益阳市国资委与梓瑞小区经适房建设领导小组作为甲方，同乙方兴益房地产开发公司签订的。
合同里“乙方的权利与义务”中第9条规定，“乙方向甲方提供符合本合同约860套左右经济适用住房，其余建筑物归乙方所有。”
徐海华说，这份合同通过了市法制办的审查，“合同内容合法有效”。
根据益阳市规划局提供给记者的数据，梓瑞小区在规划局获得了1844平方米的门面房面积，后来又超审批面积3716平方米；杂屋(车库)超审批面积1722平方米；住宅及坡屋顶(顶层)建筑超审批面积29542平方米。
有知情人士指出，该合同签订时为2008年11月，其中将政府审批的860套经适房悄悄改为“860套左右”，并在文本中注明了“其余建筑物”的归属。而3个月后，“梓瑞小区”经适房建设领导小组就提出将860套左右经适房调减为760套左右。怎么会如此凑巧地调减房屋数量？又如此凑巧地将一般职工认为的类似杂屋状的“其余建筑物”，建成众多的门面、商场、车库，“赋予”开发商？
有知情人士说，根据《经济适用住房管理办法》，经适房的土地是行政划拨；经适房建设和经营中的行政事业性收费，减半征收；经适房住房项目小区外基础设施建设费用，由政府负担。
经济适用住房管理办法》还提出，严禁以经济适用住房名义取得划拨土地后，改变土地用途，变相搞商品房开发。
对于该案中职工质疑的“其余建筑”通过合同规定确权开发商所有一事，南华大学文法学院副院长罗万里说，“经适房以外建筑的相应地块必须进入招拍挂程序，所以合同根本不能这么写。”
罗万里惊讶于这样的合同竟然通过了政府的合法性审查。
多位职工表示，益麻职工多次要求公布经适房、车库、门面等具体建筑的面积，但一直没有结果。
2011年4月19日，在市信访局，益阳市副市长胡立安接待了16名益麻职工代表。信访局、国资委、房管、规划、国土、城建各局都有人参加。
当时在场的益麻职工代表告诉中国青年报记者，“胡市长表了3个态，一是今后不要听信谣言；二是组织分房，中途改变规划增建的门面、车库不会让开发商拿走，政府统一处置后用于安置困难职工；三是影响消防的违章建筑坚决拆除。”
这个态度获得了职工发自内心的认同，但事情却没有就此取得进展。
一个月后，“工作组进入益麻宣布，益麻的经适房是依法依规矩(建)的。对违章建筑已经进行了罚款。”周志如说。
在益阳采访期间，记者就上述问题打电话欲采访副市长胡立安，受到婉拒。
据查，益阳市规划局对梓瑞小区的处罚是：
一、近3万平方米的住宅及坡屋顶超面积，已全部按成本价销售给益麻下岗职工，考虑到职工们的实际困难，从维护社会稳定角度出发，免予处罚。
二、超审批面积的门面和杂屋，本应没收违法收入并处罚款，但“鉴于该公司在益麻经适房问题处理过程中，姿态较高，能积极配合处置领导小组工作，在经适房售价上作出了较大的让步”，因此只罚款。按100元/平方米算，一共罚款543800元。
6月26日，规划局执法大队负责人还展示了开发商已交罚款的发票。
对此，长沙市规划设计院副院长谭春华有点不解：“这么大范围违法建筑的设计图纸，是怎么通过审查的？当初不审查开发商的违规图纸，现在怎么能处罚开发商？”
据了解，在益阳市规划局此前的超面积调查报告、处罚文件等材料中，都没有提到该小区有“车库”，只表述“杂屋”超规。但在他们打给市政府的报告中，提到颁发《建设工程规划许可证》时，则明确表述“车库”的证书待处罚执行到位后核发。
更为奇怪的是，规划局介绍，梓瑞小区一共24栋房屋，而房产局说一共22栋房屋。
包工头刘跃平介绍，梓瑞小区其实有25栋楼。有一栋是位于赫山区卫生局对面的三层楼房，完全独立地在马路旁边、两栋房子的前面，“不能算裙楼，应该算独立的房子，因为它有独立的楼梯。”
刘跃平还介绍，在承包梓瑞小区B1栋的建设工程时，开发商不但要求按超审批的图纸建设，而且还多次超越图纸本身，要求加高门面，“合同上建筑面积只有不到4000平方米，实际建了5000多平方米。”
自2009年工程竣工以来，刘跃平和承包B2栋的包工头彭伟、承包C4、C5、C6栋的包工头曾某一直在上访。他们称，开发商在结算时对签证单不认可，超规划建筑面积等不依法计算建筑款项，使他们“血本无归”。
此后，记者在益阳市国资委副主任徐海华的帮助下与实际负责梓瑞小区建设的李灿民联系。李灿民在电话中表示，自己在外地忙事，大约在6月29日左右来长沙沟通。
但截至发稿时，李灿民迟迟没有与记者联系。
经适房违规与土地制度有关
职工们提交的各类材料中，还提到益麻经适房并未从国有土地划拨变为经适房用地一事。
循此线索，记者来到益阳市国土局的档案中心，没有查到以梓瑞小区命名的国有土地使用登记。
而益麻的多块土地中，有一块名为第300677号、面积为62051.61平方米的土地，在2003年就被抵押给债权人中国农业银行益阳市分行。
资料显示，2012年6月，益阳市中院裁定，农行必须解除第300677号土地的抵押。2012年9月，益麻破产管理委员会向国土局正式申请土地抵押解除。而这块土地的性质是工业划拨用地。
徐海华证实，梓瑞小区的土地证抵押在银行，去年通过湖南省政府部门出面才把土地证要回来了。
6月26日，益阳市国土局地产科工作人员介绍，梓瑞小区作为经适房建设用地，一直没有办理国有土地划拨手续。
罗万里介绍，破产企业商品房开发的程序应该是，先把工业划拨土地收归国有，再由国家以划拨的方式转到开发商名下，委托开发商进行经适房的建设和销售。“显然，企业破产时，土地并没有收回国有。”罗万里说。
那么，在没有土地使用证的情况下，梓瑞小区的规划、建设是怎么开展的？
6月26日，益阳市规划局规划管理科工作人员刘木兰介绍，他们根据市领导的要求，发放了梓瑞小区建设工程规划许可证的“复印件”，方便其在建设局拿到施工许可证。建设工程规划许可证的原件，会等其拿到国土证才发放。
但规划局执法大队的档案资料显示，早在2009年6月30日，规划局就为梓瑞小区办理了建设工程规划许可证(副本)。罗万里认为，“这种办理副本的行为，已经等同于办理了正式的审批文件。这已经是违法”。
在查阅完相关文件资料后，罗万里指出，梓瑞小区从土地划拨到经适房相应土地招拍挂，从颁发许可证到默认其超审批面积建设，整个过程都存在严重的管理责任。
他说，经适房本身规定60平方米左右，能买140平方米就不是经济困难户。经适房享受了土地、税收等一系列优惠政策，是国家财政在补贴。政府必须审查经适房购买者的条件。造成经适房建设超出审批面积一半，侵害的是国家利益。
罗万里称，目前来看，对益麻经适房中不合法部分的处理是个难题，群众所申诉的资产部分多半会流失。因为开发商非常“高明”，如果要处罚开发商，那么政府官员也要受罚。原因是开发商的违法是在政府官员的默认下进行的。“这个小区已经把70平方米建成了140平方米，你不可能砍掉那一半，所以最后开发商利益并没有受损。”而群众所诉的门面、车库等资产，虽然在建设时违反了一系列行政法律法规，但因为财产权事实上已由开发合同确定，几乎无法更改。
他表示，益麻经适房的违规现象，跟我国现有的土地制度有关。目前我国土地的所有权主体、经营权主体、管理权主体都是政府。土地是最重要的国有资源之一。它经常被政府出于经营策略或者经济发展的需要，而自由支配。我国的土地市场化程度很低且监管不够，使土地成为实现某些政策的工具。一些地方政府宁愿投资宏大的工程项目，也不愿意将钱花到民生项目上，多采取政府出土地、吸纳社会资本合作的方式建经适房。如果开发商利润低，就在经适房土地的商品房开发部分补偿开发商。政府作为公共部门和私人有这样的博弈之后，如果一味迁就私人资本，就会以牺牲法律和政策作代价。
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