吉首全市1078平方公里土地全被纳入城市规划区
吴玉香一家三口住在吉首寨阳乡的公租房里。这座湘西小城市，已经在辖区内各乡镇修建了1200套公租房，并准备今后每年都增加一千套。图/记者袁树勋
吉首全市1078平方公里的土地，全部被纳入城市规划区。湘西小城为何能获此特许？规划背后藏着怎样的“野心”？
□本报记者袁树勋湖南吉首报道
吴玉香一家三口住在吉首市寨阳乡的公租房里。50平方米的房子，划出客厅、厕所、阳台和两间卧室，紧凑而实用。
吴玉香在离此20分钟公交车程的市区打零工，丈夫则在乡政府食堂帮工。过去，一家人在集镇上租房子住，“不是自己的房子，总是不方便，想加张床、修下厨房，都得跟房东打商量。”
她现在住的公租房，月租100元。不仅比租房便宜，而且有长久承租权，“相当于自己有了房子。”
吴玉香受益于吉首正在推进的乡村保障性住房计划。这座湘西小城市，已经在辖区内各乡镇修建了1200套公租房，并准备今后每年都增加一千套。
中央和省级主管部门一直严禁保障性住房下乡。因为若放任地方政府的“保障性住房乡村化”冲动，城市中保障性住房供不应求的局面会加剧。
但吉首的乡村保障性住房计划获得了上级主管部门的默许。
这得益于吉首新获批的城市总体规划，全市1078平方公里的土地，全部被纳入城市规划区。某种意义上说，吴玉香所住的公租房，并不是建在传统意义上的农村里，而是“城区”。
在国内，仅深圳、北京、天津等地实现了城市规划全域覆盖。它们有其特殊性：定位为特大城市，城市扩张势头强劲，辖区面积又很有限。
而吉首，一个只有近20万城市人口的中西部小城，为何能获此特许？
“六个中心，等于没有中心”
故事可追溯到2009年，为期十年的第三轮中国扶贫已接近尾声。
吉首市扶贫办一名官员记得，当时各种消息显示，第四轮扶贫将以连片地区为主体，注重区域整体发展。在此背景下，湘鄂黔渝边陲的武陵山区六个市州，联合向中央申报片区扶贫试点——这是后来“武陵山区域发展与扶贫攻坚计划”的雏形。
中国的区域发展，长期奉行“增长极理论”。它认为：一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的，经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。
这一理论的运用，导致了许多区域性中心城市的出现，如长三角经济圈的上海，湖南“3+5城市群”中的长沙。
“成为中心城市，意味着在政策层面能获得资源倾斜。城市壮大后，又能通过市场手段吸纳区域内的资源，这就是所谓‘虹吸效应’，导致‘强者愈强’。”吉首大学教授张建永说，“武陵山区域发展与扶贫攻坚计划”的成形，意味着中央首次将它视为一个单元进行扶贫开发投入。区域内的几个主要城市，纷纷开始了争夺“中心城市”的布局。
2011年，《武陵山区域发展与扶贫攻坚计划》正式实施。或许是出于平衡的考虑，它在六个市州各规划了一个中心城市，分别是重庆黔江、湖北恩施、贵州铜仁以及湖南的吉首、怀化、张家界。
“六个中心等于没有中心，还得去争、去抢。”当地官场流行的这句调侃或许能够解释，为何六城市的扩张冲动并未消减？
恩施在2010年修改了城市规划。新的规划，将城市人口从远期规划32万人调整到60万人，中心城区面积从远期30平方公里调整到80平方公里。
铜仁在2009年版的城市规划中，只计划在2020年城市人口达到20万。撤地设市后，它在2013年出台了新的城市规划，提出2030年城市人口达到120万。
怀化也铺开了庞大的造城计划。去年，张建永去怀化讲课，在台上开玩笑“你们是僭越”，“一个地级市，规划的城市规模相当于一个省城”。
吉首的忧虑
和周边城市竞争，吉首在很多方面都没有优势。
南边和北边，有两条在建高铁，分别经过怀化市和恩施市。在曾为国家注册城市规划师的王跃看来，夹在两条“经济动脉”间的吉首，有“空心化”的危险，成为发展的塌陷区。
以对经济增长拉动力最大的固定资产投资为例，2012年，吉首为50.3亿元，在武陵山区6个中心城市中排名末尾，不到黔江区和铜仁碧江区的三分之一。
论人均固定资产投资额，吉首也仅略高于同属自治州州府所在地的恩施市。
“吉首所在的湘西州，在湖南区域发展战略中属于第三级梯队，受省域中心辐射带动程度自然不如背靠直辖市重庆的黔江区。”张建永说，与周边几个地级市比，作为县级市的吉首更处于劣势。
民族自治州的行政体制，类似于曾经的行署、地区。严格地说，它不是一个城市，州政府也不直接承担更多城市建设职能。
“举个简单的例子，张家界市府所在的永定区，它不是一级实体政府，没有独立的城市规划管理权限。它要搞一个基建项目，得由市政府组织财力和人力，区一级负责实施，而如果是吉首搞同样的项目，得由市政府自己组织班子和资金并具体实施。”张建永说。
吉首一名政府官员提供了一组数据：2013年，湘西州财政总收入约51亿元，吉首市区贡献了50%。吉首市财政只从其中分到了8.2亿元，“从这组数据可以看出，体制对财权与事权的切割。吉首的城市建设和管理，基本上由吉首市政府负责，尽管州政府也直接建设管理着一个开发区，采取了一些措施加大对州府的支持力度，但这与城市的统筹发展和建设管理需求相比还是两回事。”
这种状况，在吉首流传着一个形象的比喻叫“小马拉大车”。在许多吉首人看来，这种体制上的差异，很大程度上导致了吉首的城市建设滞后于周边城市，也是吉首市参与武陵山区域竞争说不起硬话的主要原因。
“1+5+5”文化旅游圈构想
2011年，吉首启动了城市规划修改工作。
第一稿设计的城市规划区面积是300多平方公里，比之前扩大了一倍多。
吉首市规划局规划业务股股长李志阳说，当年底，方案汇报到州里。州里提出将南边的吉首经济开发区，最好纳入城市规划区，便于今后要申报国家级经开区；西边还有一大块生态保护区，按新的城乡规划法，也应该纳入城市规划区，进行统一规划管理。
经过几轮的讨论修改后，吉首城市规划区面积达到了818平方公里。
“只有东边几个乡镇、200来平方公里的土地没进规划区了。”李志阳记得，当时也有人提出，干脆把剩下的这一块也纳入规划区，“但考虑到省里没有这个先例，我们怕通不过，不敢做，后来省里有专家也支持这么做，我们决定试一试。”
最终报送省政府的方案是，吉首全部行政区域都纳入城市规划区。
王跃记得，评审会上，有人对这个违背了传统规划理论的方案提出质疑：城市郊区在哪？市域规划怎么做？蔬菜基地在哪？
吉首人给出了一个非常规的解释：这是个放眼于湘西自治州乃至武陵山区的规划。将吉首市视为主城区，周边的泸溪、古丈、凤凰、花垣等县纳入市域范围，外围的铜仁、张家界、怀化等五市，甚至武陵山片区都是广袤的辐射区域。
换句话说，这不仅是一个县级吉首市的规划，更是一个区域统筹的州府城市乃至于武陵山片区中心城市的规划。
吉首官方提出了一个名为“1+5+5”文化旅游圈的构想，帮助解释上述规划的战略意图。
“1”指吉首，它正好处于武陵山的地理中心，定位为武陵山文化旅游中心城市。
“湘西经过多年扶贫开发，已经形成了一个以吉首为中心的高速公路网络。从吉首到湘西州区域内的主要景点，都不超过一个小时的路程。”王跃解释，湘西州正着力建设吉首、凤凰、泸溪、花垣、古丈、保靖“1+5”半小时生态城镇群；如果交通网络进一步完善，从上述五县再往周边走，到张家界、怀化、铜仁等地的主要景区，也只有一个小时的路程，可构建成一个两小时旅游圈。王跃解释，这就是另一个“5”的由来。
“评审会上就有人说，这个规划大气，立足湘西乃至整个武陵山区考虑问题。”在王跃看来，或许正是这点打动了在场的评委，“周边地区发展太快，整个湘西地区都有边缘化的危险，对湖南省而言，更需要一个核心城市来带动湘西地区的发展。”
2013年10月，湖南省人民政府正式批准了吉首新的城市总体规划。批复中明确了城市规划区全覆盖和建成武陵山片区旅游中心城的定位。
新规划的利好
新的城市规划给吉首带来了许多利好。最直接的一点是，城市发展空间变大了，项目申报和审批难度变小了。
在规划正式批复前，吉首已经上报了一些项目。矮寨大桥附近的国家级风景名胜区边，有一个十平方公里的矮寨文化旅游产业园区正在申报省级示范园区。
“这些项目有些批了，有些待批。如果不是纳入了城市规划区内，获批难度是很大的。”吉首市委一名主管官员坦承。
在新城市规划的框架下，吉首出台了一个宏大的城乡一体化计划。
它被称为“三农计划”，即，整地聚农、强镇活农、开城纳农，可以用三句话来概括：全市50户以下的自然村寨农户，逐步向中心村、中心镇、城市迁移，腾出来的土地进行流转或生态保护；在农民迁入的小城镇，进行基础设施建设，如保障性住房，配套完善的交通水电网路；逐渐消除城乡二元结构，建立统一的户籍、教育、医疗和社保体系。
随着新城市规划的批复，“三农计划”原本面临的一些政策阻碍，也将逐渐破除。
比如，在农村修建保障性住房，不符合政策要求。但当农村都变为城市规划区后，不再有此障碍。
农村保障性住房主要供给三类人：乡村医生、教师、政府工作人员中的符合条件者；农村贫弱群体；愿意到镇上居住的山区农民和外出农民工。
“目前的情况是，离城区近的几个乡镇，供不应求，偏远的乡镇，房屋还有空置。”吉首市房产局保障股股长朱新武说。
但王跃觉得，随着“三农计划”的推进和生态保护性移民计划的实施，搬到集镇居住的农民，会成为保障性住房的“刚需”群体，到时候，房子肯定会不够住。
嘉宾：
吉首市常务副市长王跃
吉首大学教授张建永
湖南城市学院副院长、湖南城乡
规划学会副理事长汤放华
“1+5+5”构想
湘西州正着力建设吉首、凤凰、泸溪、花垣、古丈、保靖“1+5”半小时生态城镇群；如果交通网络进一步完善，从上述五县再往周边走，到张家界、怀化、铜仁等地的主要景区，也只有一个小时的路程，可构建成一个两小时旅游圈。
新规划的挑战
新的城市规划实施后，也会带来一些“不利”的调整。
最直接的是吉首都是城市规划区了，原来的农村教育优惠政策，不能再享受了。
但吉首新城市规划真正面临的挑战，还在于两个更宏观的层面。
一是民族自治州的特殊体制。
王跃说，“三农计划”引起了省财政等部门的兴趣，但吉首地处民族自治州，财政并非省直管，项目、资金支持不能直接到市里，得先到州一级，“州里要考虑辖区几个县市的平衡，想要都给吉首，也不现实。”
吉首新的城市规划，将自己视为主城区，周边县视为卫星城镇和郊区，这涉及州一级的功能区划调整，要真正实施落实也不容易。
另一个挑战，在于跨省协调。
吉首建设“武陵山区文化旅游中心城”的定位，将周边武陵山片区规划中的另五个中心城市都纳入计划中，辐射面积横跨4省市。“首先，6个城市的旅游资源同质化程度较高，这意味着竞争大于合作；其次，就算6个城市达成一致，协调问题也不是它们内部就能解决的，而是需要省一级出面。”张建永认为。
“也有人跟我说，你一个县级市，怎么会去想人家地市级、省级的事情，是不是操心太多了。”王跃半开玩笑，“我总觉得，努力去做，就有希望，事在人为。”
“构想宏大，但不是空想”
潇湘晨报：全部行政区纳入城市规划区，这在湖南省是首例。吉首为何能获得这个特许？
张建永：十多年前，吉首是武陵山区的中心城市。那时候，周边的铜仁、张家界人来吉首，都有去大城市的感觉。但最近这十年，周边城市发展很快，吉首已经失去了经济上的领头地位。
不仅仅是吉首，整个湘西地区，最近这些年的发展速度，都不如周边的铜仁、黔江、怀化。
这些形势下，对湖南省而言，它需要西部有一个中等城市起带动作用，否则整个湘西地区在武陵山片区发展中将被边缘化。
王跃：其他几个武陵山中心城市，确定的城市规模都是60万、80万乃至120万。我们把远期规划确定为60万人口的规模，是一个中等规模城市，具备带动周边发展的规模要求。
原来的城市规划容量太小、规模太小，必须扩张。吉首的辖区面积本来就不大，1078平方公里，不到恩施市的三分之一。境内多山地，可供建设用地面积小、且分散。要获得足够多的城市发展空间和环境容量，只能把城市规划区的面积尽量拉大。
吉首的城市化率很高，30万人口，农村户籍人口只有十二万，留在农村的还不到一半。将全部农民都转化为市民，相比周边城市，还是容易做到的。吉首的这些特殊性，应该也是新规划能获批的一个重要原因。
汤放华：湘西要在武陵山片区有一席之地，确实需要一个核心城市，它也只能是吉首。但是吉首的城区面积太小，去跟人家拼规模、拼体量，不一定拼得过。它还得发挥自身的优势。它的优势是什么？生态、文化。
吉首最好的生态资源、文化资源不在城区，而在乡村，在它曾经的城市规划区外。要把这些散落各处的资源整合起来，充分发挥效益，自然需要有一个城乡统一的规划。
规划在省里评审的时候，我参加过一次评审会。在场的几个专家对这个规划的构想还是比较认可，但觉得有一个方面还是要完善——吉首做这次规划修改，理由是什么？规划拿给有最终决定权的人看，修改理由是否有足够的说服力？
后来既然获批，我想他们在这方面应该还是做了完善的。潇湘晨报：吉首的城市定位，为何着重突出文化旅游概念？这和其他几个武陵山中心城市主打经济概念，有所不同。
张建永：吉首在武陵山区的经济中心地位已经丧失，打经济牌不现实。但文化上还掌握着制高点，旅游资源也有足够竞争力。另外，发展旅游，交通很重要，吉首正好是武陵山区的地理中心，辐射周边的公路网络也建得不错。
综合这些因素，个人认为，武陵山区文化旅游中心的定位，还是恰当的。
王跃：生态和文化是我们的优势资源，这几年我们在保护生态和传承文化，扩大文化影响力方面下了不少功夫。比如，发掘了很多民族民间非物质文化遗产资源，开发了不少品牌节会和演艺节目。
潇湘晨报：新的城市规划，辐射面很广，“野心”很大，难度显而易见。
王跃：构想确实很宏大，但不是空想，我们还是有个完整计划的。比如城乡一体化，这是全域纳入城市规划区后首先要实现的一个目标。在生物多样性保护和城乡基础设施建设等一些关键环节上，我们都做了详细的实施规划。在推进新型城镇化进程中，我们选择了一条“城市品牌引领、两型规划覆盖、城乡统筹推进”的路径。
像农民转化为市民的住房问题，可分成三个去向，进城购房、入住乡镇安置房、入住中心村安置房。这三块我们都做了比较详细的规划，资金来源也做了规划安排。
统一实施城乡社会保障，我们都已经提上议程了。
曾经算过一笔账，一年大概要花9000万。后来中央有了全国城乡社会保障并轨的计划，我们打算看看政策走向再说。
张建永：构想不错，但还有许多细节需要完善。
不能走传统的摊大饼老路，要因地制宜地搞组团式发展，建卫星城镇。还有，农民从山里迁出来，入城、入镇后，如何获得稳定的生活来源？
这些决定成败的细节，都要一个个考虑充分。
汤放华：吉首修改城市规划，不仅仅是为了把自身的城市规模做大，更是为了把自己的功能做强。或者说，是吉首和周边县市如何进行产业分工的问题。从这个角度来说，做这么一个高起点、广辐射的规划还是有其合理性的。
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