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刘尚希:房产税立法取向


来源:中国经济报告

刘尚希:房产税立法取向【按照调节功能设计个人房产税,主要体现在三个方面的调节:对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。同时,应该对经营性房产的征税和对非经营性房产的征税分开来考

刘尚希:房产税立法取向

【按照调节功能设计个人房产税,主要体现在三个方面的调节:对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。同时,应该对经营性房产的征税和对非经营性房产的征税分开来考虑,不宜一锅煮】

有关房产税的改革在2003年就已经提出,直到2011年1月28日上海和重庆进行房产税改革试点,中国房产税改革才算是正式拉开序幕。10多年来,房产税问题不断发酵,在社会上持续引发热议。人们对房产税的认识在深入,同时,争议依然很大。 改革要于法有据。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求,房产税改革进入了以立法来推进改革的新阶段。如何立法,这取决于房产税的立法取向。

房产税改革的必要性

房产税改革的核心是对个人非营利性住房征税。由此引发征收个人房产税是否必要的问题。

从长远看,房产税改革有利于完善税制、完善地方税体系和开辟地方政府新的收入来源。但任何税收问题都不仅仅是财政问题,尤其是在“税收焦虑症”不断蔓延的情况下,税收已经变成社会问题,乃至政治问题,不能仅仅从税收本身着眼来谈必要性。对普通老百姓来说,对诸如完善税制和地方税体系,替代地方土地财政之类的说法,有如雾里看花,不知所云。老百姓听到这样的说法,就觉得政府是变着法子收钱,自然会反感。在减税的呼声很大,且社会对税的“厌恶感”越来越明显的情况下,把房产税定位为增加地方政府收入即“抓钱”,是不合适的。个税调高免征额(即媒体误解的起征点)不久,还要求进一步上调的呼声仍很大,再通过房产税从广大老百姓口袋里掏钱,将是十分危险的事情。况且,这与提高居民收入占国民收入的比重这一战略要求也相违背。因而,为什么要征收个人住房房产税,一定要对老百姓说清楚,澄清征收房产税的目的。

我觉得有两点是老百姓可以接受的:一是让占有房产多的人交税,占有越多,交税越多;二是抑制在住房消费上的奢靡,为社会节约住房资源和土地资源。这实际上是对住房消费行为的一种调节,具有多重效应:对社会财富起再分配的作用,在一定程度上可以遏制财产差距的进一步扩大;还可以对住房投机预期产生影响,去住房金融化;促进资源节约,控制住房空置率,优化住房资源配置;扩大存量住房供应,促进住房制度建设。

因此,依据中国人多地少、资源单薄的国情和当前住房制度长效机制建设的要求,房产税扩展到个人住房,征收住房调节税是必要的,也是可行的。归纳起来,其正面作用就是:调节个人住房消费,节约住房资源,控制住房投机。

至于说征税的合法性,从法理上看,实际已经包含在必要性之中,否则,就算程序合法,也站不住脚。在有关房产税改革的争议中,有人认为,中国的土地不是私有制,土地由国家所有,并不属于购房者,因而征税不合法理。这是混淆了房产与土地的区别。实际上,土地所有制并不是决定对个人住房征税的关键。从产权来看,尽管土地属于公有,但住房仍然属于个人的私有财产,拥有独立产权,并受到法律保护,两者是分开的。在所有权日益结构化的现代社会,所有权不是征税的前提。例如用益物权,就不属于所有权,而是他物权,但并不妨碍征税。抱着传统的所有权观念来理解税收,已经过时了。也许在改革试点的程序上存有瑕疵,但房产税改革的正当性和必要性构成了法理上的合法性。

房产税改革定位

根据上述对个人住房征收房产税的目的,我们就不能简单地从房产税是财产税,是对财产保有环节征税这样的学术定义,来理解中国的房产税和定位其未来的改革。我认为,应该把中国的房产税定位为“调节税”,而不是“国民税”,不能将房产税设计为普遍征收的一种税,从而变为增加地方收入的一个措施。从税制整体来看,按照收入功能来设计是基本原则,但这并不妨碍对个别税种按照调节功能来设计。按照调节功能设计个人房产税,主要体现在三个方面的调节:对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。同时,应该对经营性房产的征税和对非经营性房产的征税分开来考虑,不宜一锅煮,以利于房产长期租赁市场的培育和发展。

为什么应该对非经营性房产的征税定位为住房调节税呢?有以下几个方面的原因。

第一,中国的现实国情决定了房产税改革不能简单地照搬国外征收房产税的做法。所谓把房产税打造成为地方的主体税种,成为地方的重要收入来源,是不现实的。目前房地产税占地方税收收入的比重不到7%,更不要说房产税一个税种。现行房地产税占税收收入和地方税收收入的比重非常低。如果以包括土地出让金在内的地方财政收入进行计算,该比重将更低。因此,即使对个人住房全面征收房产税,要使房地产税成为地方主体税种或地方政府主要收入来源,至少在20年之内是无法实现的。

其实,税收都有一个自然的演进过程,不是凭想象通过改革就可以强力实现的。例如中国的个人所得税,也是从调节税演变而来,至今也未能成为普遍征收的税种,因为中国人均收入水平处于较低阶段。等到中产阶层壮大了,离共同富裕越来越近了的时候,个税才谈得上是普遍征收的国民税。现行个税实际上是“白领税、金领税”,与蓝领阶层无关,纳税人数占工薪人数7%左右,93%左右的工薪所得者不缴税。如果进一步提高免征额,个税将只是一个调节金领阶层的“金领税”。缴纳房产税依靠现金收入,如果居民连个税都不交纳,要让其缴纳房产税显然是不现实的。一般而言,房产税的缴税面应比个税的缴税面要窄,否则,居民无力负担,征税风险很大。因此,现阶段不能将筹集地方收入作为中国房产税改革的目标,是更符合国情的定位。

第二,在现实国情下对国内居民普遍征收房产税的条件不具备。税制的功效要真正实现,依赖于征管能力。若是征管做不到,税制设计得再好,也是纸上谈兵,毫无意义。房产税面向家庭征收,是对征管的一个极大挑战。这是一种个性化的征收,因为每一个家庭的房产情况不同,家庭状况也不一样,征收机关必须上门一户一户地去核实、评估、征缴,加上人口流动,其工作量之大将是难以想象的。更不要说,如何定义家庭、给予其优惠和照顾,颇为复杂。此外,住房基础信息管理参差不齐,房产价值评估基础薄弱,还有对争议的仲裁,以及仲裁的公正性和可信性问题等等。在任何一个国家,房产税都是一个小税种,但征收成本很高。同时,开征此类税需要法治的大环境。中国当前的税收征管能力有限,普遍开征房产税存在巨大的操作性风险。尤其是在行政法治、税收法治还不健全的情况下,甚至可能引发群体性事件,加剧社会的不稳定性。从这个角度看,把房产税定位为个人住房调节税,可以大大降低房产税征管过程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。

第三,需要正确评估和对待对个人非经营性住房征收房产税的公共风险。对个人或家庭征税,其社会风险很高。尤其是在社会对税收十分敏感的情况下,更要对房产税改革做出全面的公共风险评估,这包括其对经济、政治、社会等方面可能导致的负面影响。在改革决策上,应先评估风险,然后再看是否有利。如果颠倒顺序,可能只是看到了改革的好处,而忽略改革可能引发的巨大公共风险。从情景分析看,普遍征收房产税,社会很难接受这种方案,风险极大;而对个别行为(如投机、奢侈消费)征税,不触及大多数人,风险较小。在征收管理上,前者难度大,操作风险大;后者难度小,便于实施,操作风险小,而且对促进房地产市场的健康发展和社会公平有很强的正面作用。如果对有房产的家庭都征税,将会激起社会的强烈反对,切不可行。

实际上,上海和重庆两地房产税改革试点的运行情况也能够证明上述结论。

一是从两地改革后的房产税收入看并不多。无论是与地方税收收入还是财政收入相比,都仅仅是个零头,不可能成为主体税种或替代土地出让金。

二是两地的房产税改革试点尽管在制度设计上有差别,但都遵循了一个思想,即保护大多数人既得利益,改革只涉及少数人。重庆房产税征收范围只涉及约10%的人群,主要针对高端房产业主和炒房客,并不针对普通社会公众。同时,两地都考虑个人的住房需求,给予免税面积扣除。这种定位主要是发挥房产税的调节作用。也正因为这一点,房产税在上海和重庆的试点没有在实施中引发社会震动,没有受到社会公众的抵制。此外,由于纳税人数量少,也能够实现较高的征管质量,重庆市在个人住房房产税上实现了97%的征缴率。房产税改革未来在全国范围推广,也同样需要采取这样的定位策略。

总之,在现阶段,中国特色的非经营性房产税只能是个人住房调节税,也可以说是住房消费奢侈税。即房产税只能是对少数人拥有的非经营性住房(包括自住和闲置的房产)征收,或者说是对富人拥有的多套住房和高档住房征收,而不能把人均收入水平比中国高十倍的发达国家的做法搬到中国来,对有房产的人普遍征收。

房产税改革方法

未来的房产税改革主要涉及以下两个方面的问题。

第一,要不要继续推进房产税改革?

按照国内在税制改革上的先行试点和稳步推进的做法,上海和重庆两地的改革试点就是要为未来房产税在全国施行积累经验。应当说,房产税未来在全国范围内实施的方向是明确的。问题在于这个过程将持续多长时间,此事不宜久拖不决。

在现阶段结构性减税的政策大背景下,理论上不应该实施更多的增税改革。但如果将房产税定位为个人非经营性住房调节税,征收范围限定为房产拥有大户,同时,将其税收收入用于保障房建设,这样的增税与结构性减税并不矛盾。财政部在《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》中,已经明确提出个人住房房产税试点地区取得的房产税收入,要专项用于保障性安居工程。为保障房筹集收入的增税和减轻低收入群体负担的减税政策之间是一致的,一方面保证了税收取之于民,用之于民,另一方面也限制了地方政府滥用税收收入的可能性,更能够得到社会公众的支持。在将房产税定位为个人非经营性住房调节税的前提下,有必要尽快在全国范围内推进房产税改革。

第二,如何继续推进房产税改革?

一是在推进改革的路径选择上,是继续选择国内有条件的地区进行试点,还是一次性在全国全面推行。两种方式都有其优缺点,继续在部分地区试点,符合分步推进房产税改革的策略,更为稳妥,但不公平;在全国范围内全面推行,有利于加快房产税改革步伐,尽早发挥其调节作用。如果经过评估,房产税改革不会引致新的公共风险,就应当尽快在全国统一实施。目前这种靴子不落地的拖延状态,其实副作用很大,而且拖延时间越长,其副作用越大,公众对税收的焦虑和不安情绪就会越来越严重。这扩大了社会预期的不确定性,不利于住房制度长效机制的建设。

二是在改革方式上,是保留目前重庆和上海实施不同房产税制度的模式,还是选择全国统一的房产税。两种方式同样各具优缺点。允许各地自行制定房产税制度,会导致全国出现多种房产税制度,可能会由于其间差别过大造成对纳税人的不公平。但从税权下放的角度看,赋予地方必要的税政管理权限是税制改革的方向之一。由于各地在经济发展水平等方面存在差异,房产税作为地方税,可以考虑选择房产税作为税权下放试点,中央做框架性的统一立法,把此税种的部分立法权交给地方,允许各地根据实际情况制定房产税的具体实施细则。

结合前面对中国房产税的定位,在改革方式上应适当给地方分权,考虑让地方有更多的选择。重庆、上海的房产税试点有两条重要经验:其一是让地方自主选择,可以因地制宜制定方案;其二是让实践来说话,不事先下结论。下一步仍可采取这样的方式。这样做,留有余地,即使有问题,中央也可以去纠正。如果地方有积极性,也可以报中央同意后自主实施。

三是房产税的配套改革。作为房产税改革顺利实施的保障,在两地试点改革经验基础上,对有关房产税征收涉及的产权确定、个人住房信息系统建设、征税方式、程序等征管技术问题和其他相关制度建设,也需要进一步完善和加强。

四是房产税改革需要统筹考虑。房产税涉及房地产税制、房地产税费制度、地方税体系以及整个税制,其改革还不能就房产税论房产税,对其改革设计应放到整个税制中来统筹综合考虑,以便于未来有关房地产不同环节税收的协调、房地产税制的合并和房地产税费制度的整合。

(作者为中国财政科学研究院院长、研究员)

[责任编辑:张桂琪]

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